‘Een braaf volk heeft geen openbaarheid nodig’

De Wet Open Overheid (Woo) werd op 1 mei 2022 van kracht. Hoewel, het artikel dat de plicht tot actieve openbaarmaking kent is nog niet in werking getreden. Drie kenners laten zich uit over de Woo als al dan niet noodzakelijke opvolger van de Wob. ‘De overheid heeft de verkeerde grondhouding.’

Te vroeg

‘Het is eigenlijk nog te vroeg om te bepalen waar we staan met de Woo’, vindt Wob/Woo-expert Roger Vleugels. De Woo functioneert volgens hem ‘slecht, net als de Wob’ – de voorganger. Maar eigenlijk kun je na twee jaar nog geen conclusies trekken, vindt hij. Vleugels begrijpt niet waarom de Woo een paar jaar voor de invoering het voordeel van de twijfel kreeg van journalistenverenigingen NVJ en VVOJ en de Open State Foundation. ‘De weg naar de Woo duurde 15 jaar en plots zagen zij een verbetering. Maar waar die zat? De wettelijke termijn werd korter, maar de langere termijn werd al door 80 procent overtreden, dus de lengte van de termijn doet er niet toe.’

Ga procederen

‘Actieve openbaarmaking’ werd in de Woo gespecificeerd in ‘categorieën documenten’. ‘Dat zou een verbetering zijn, maar al voor de invoering is dit uitgesteld.’ De weigergrond ‘onevenredig nadeel’ is gemillimeterd, ‘maar nieuwe weigergronden hebben dat overgenomen, zoals het functioneren van de staat’. De huidige Woo-special van Binnenlands Bestuur komt dan ook te vroeg, vindt Vleugels. ‘Na een afgewezen Woo-verzoek maakt men nu minder vaak bezwaar of gaat men minder vaak in beroep dan voorheen. Het wordt pas serieus als je serieus gaat procederen. En dan zit je pas na twee jaar bij de rechter.’

Belangrijke aanzwengel

Advocaat Cornelis van der Sluis, oprichter van het Nederlands Kenniscentrum Open Overheid, vindt de Woo niet slechter of beter functioneren dan de Wob. Een nieuwe wet levert nieuwe begrippen en nieuwe vormen van informatieverzoeken op en daarmee ook vragen, merkt hij. Met de Woo kwam wel meer aandacht voor de informatiehuishouding, stelt hij vast. ‘Een register van documenten bleek onhaalbaar, maar de Woo is een belangrijke aanzwengel geweest voor meer capaciteit en geld voor het op orde brengen van de informatiehuishouding.’

Zorgvuldig beoordelen

De afhandeling van verzoeken blijft echter traag.  Alleen het ministerie van OCW houdt het percentage aanvragen dat te lang blijft liggen onder de 50 procent (23 procent). Andere ministeries zitten erboven. Slechts in 17 procent van de gevallen wordt een besluit tijdig genomen. Die cijfers verbazen Van der Sluis niet. ‘Het is heel gemakkelijk om een verzoek te doen. En omdat de overheid veel informatie verzamelt en niet vernietigt, raakt het vele data. Je moet die ook zorgvuldig beoordelen voor ze openbaar worden. Dat dit heel vaak niet op tijd is, is niet zo gek.’

Kosten afhandeling

Een aanbeveling uit de recente invoeringstoets Woo van SEO Economisch Onderzoek die volgens hem opvolging verdient, is in kaart te brengen hoeveel capaciteit het waard is om alle verzoeken zo snel mogelijk af te handelen. ‘Dan kun je keuzes maken: vind ik het wel waard? Er komen dingen aan het licht. Dat heeft maatschappelijke waarde en beleid wordt aangepast. Veel kranten­artikelen beginnen met “mede gebaseerd op een Woo-verzoek”. Het instrument is dus nuttig, maar onderzoeken hoeveel de afhandeling kost kan geen kwaad. Dat maakt ook inzichtelijk of we wellicht tegen een verdelingsvraagstuk aanlopen. Je wilt wel op tijd nieuw asfalt of een tijdige afhandeling van een uitkeringsaanvraag.’

Verbeterslagen nodig

‘In Nederland heerst “we houden geheim, tenzij”, terwijl het “het is openbaar, tenzij” moet zijn, aldus Tweede Kamerlid Sandra Palmen (NSC), ook oud-plaatsvervangend raadsheer en oud-ambtenaar bij de Belastingdienst. Zij was het die in 2017 waarschuwde voor ernstige gebreken in het toeslagensysteem. ‘Eigenlijk zou de Woo niet nodig moeten zijn. Openbaarheid van bestuur is een grondrecht. De Woo is daar een uitwerking van, maar daar zijn nog heel wat verbeterslagen te behalen. In het openbaar bestuur heerst de krampachtigheid. Dat is de reden voor het toenemend aantal Woo-verzoeken.’

Verkeerde grondhouding

De stroom verzoeken kan worden ingedamd door veel meer proactief openbaar te maken, denkt ze. ‘En de invulling bij een uitsluitingsgrond “tenzij”, moet een heel klein “tenzijtje” zijn.’ Palmen ziet bij de overheid vaak de verkeerde grondhouding. Woo-verzoeken blijven zo lang liggen, omdat zij als ‘corvee’ worden gezien. ‘Het moet erbij. Nu worden meer mensen ingehuurd, maar vaak voor een beoordeling over een uitwerking van uitzonderingsgronden: geheimhouden, tenzij. Juristen kijken naar kaders om níet openbaar te hoeven maken. Waar zet je op in?’

Kijk naar het grondrecht

Ook governance speelt een rol, meent ze. ‘Openbaarmaking wordt erg gescreend. Dat duurt te lang. Beleg besluitvorming lager in de organisatie. Wel met vier ogen, maar niet per se de secretaris-generaal. Een leidinggevende in de lagere echelons kan dat ook best.’ In de relatie tussen burger en overheid is rechtsbescherming het doel en dat kan door informatie, aldus Palmen. ‘Dat is de bloedbaan van het overheidslichaam. Je kunt beter op de inhoud dan op het proces zitten. Kijk naar het grondrecht. Hoe zorgen we ervoor dat het proces niet verzandt? Waarom moeten de archieven van de Bijlmerramp 75 jaar geheim blijven? Dat heeft een zweem van geheimzinnigheid: er is vast iets te verbergen. Dat moet je niet willen.’

Openbaarheid is een B-onderwerp

De overheid beschouwt in Nederland alle informatie als haar bezit, stelt Vleugels vast. ‘Kern van de Woo is dat informatie van het volk is: algemeen belang. Dat is bestuurlijk niet ingedaald. De Woo heeft dat niet verbeterd.’ Nederland is het enige land waar Calvijn nog niet is overleden, is een mantra van Vleugels. ‘Men vertrouwt nog in het gezag. De overheid doet het goed. We controleren de overheid dus bijna niet. Openbaarheid is een B-onderwerp. De burger vertrouwt het bestuur. Een braaf volk heeft geen openbaarheid nodig.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 10 (inlog)