Mentaliteit overheid spelbreker bij burgerinitiatieven

Juristen en beleidsmakers moeten niet blijven hangen in het afbakenen van participatie-instrumenten, zoals het uitdaagrecht of burgerinitiatief. Daar is geen goede reden voor en het levert in de praktijk alleen maar een onnodige tweedeling op.

Dienstbare houding

Dat is een van de conclusies van het proefschrift (zie hier een publieksversie) van uitdaagrecht-specialist Esmée Driessen over de rol van de overheid in het ondersteunen van burgerinitiatieven. Zij stelde daarin eveneens vast dat de inrichting en houding van de (lokale) overheid bij ondersteuning van burgerinitiatieven vaak een groter probleem is dan het juridisch kader. Een dienstbare houding vanuit de overheid zou de kern moeten zijn van die ondersteuning en facilitering. In haar proefschrift geeft zij voorbeelden van hoe die dienstbare houding eruit kan zien. Op 18 juni a.s. mag ze het proefschrift aan de Universiteit Leiden verdedigen. Aan Binnenlands Bestuur gaf zij alvast een nuttig inkijkje.

Vaak verzuchten initiatiefnemers en ambtenaren dat ‘de wet’ hen in de weg zit. Wat bedoelen ze daarmee?

‘Eigenlijk willen ambtenaren en initiatiefnemers hetzelfde. Ze vinden het burgerinitiatief allebei een goed idee, maar in praktijk blijkt het moeilijk. Waarom? “Vanwege de wet, wordt dan vaak gezegd.” Maar de wet kan van alles zijn: aansprakelijkheid, financiering, staatssteun, inkoop (aanbestedingen), subsidies. In “de wet” is niet altijd alles mogelijk, maar veel meer dan je denkt. Dat vergt wel zeer specialistische en kostbare kennis. Dan is er sprake van kennisasymmetrie, bijvoorbeeld bij een rechtsvorm kiezen. Je wilt een beetje commercieel, ideëel en democratisch. Wat te doen? Een juridische vraag, maar je hebt zoveel specialistische kennis nodig om er als leek antwoord op te krijgen. Men zegt dan: ik weet het niet, dus de wet kan het niet. Maar vaak kun je die knelpunten best oplossen.’

Welke oplossingen zijn al voorhanden?

‘Ik behandel stappenplannen en voorbeeldverordeningen, een subsidieverordening inregelen bijvoorbeeld. Langjarige subsidies voor burgerinitiatieven zijn mogelijk.. In de subsidieregeling zijn er dan voorschriften die je, gezien de doelgroep wel en niet moet opnemen. In de nieuwe Wet versterking participatie op decentraal niveau is de participatieverordening verplicht. Daar kan het uitdaagrecht in. In mijn proefschrift staat een blauwdruk om dat te doen.’

Subsidie of opdracht

Burgerinitiatieven worden doorgaans op twee manieren gefinancierd: een subsidie of een opdracht. Naar het idee van Driessen wordt er veel gesubsidieerd. Initiatiefnemers zelf vinden subsidies niet zo fijn, merkte ze, want die zijn vaak tijdelijk en hebben eigen aanvraag- en verantwoordingseisen. Ook zijn er vaak meerdere subsidies nodig om het initiatief draaiende te houden, dus moet je er meerdere aanvragen en je verantwoorden. Dat is heel veel werk. ‘Plus: niet alle subsidies zijn complementair: bij de ene mag je wel andere potjes aanspreken, bij andere juist niet. En er is de connotatie met liefdadigheid: schattig, subsidie-infuus, bodemloze put. Initiatiefnemers willen juist serieus worden genomen en partner zijn. Gevoelsmatig zijn subsidies niet passend. Ze willen dan liever een opdracht.’ Vaak is er dan een competitie en dat maakt het nog ingewikkelder, want een goede inschrijving is veel en specialistisch werk. Het huidige instrumentarium biedt al ruimte, maar je moet weten waar die te zoeken.’

Welke knelpunten spelen er bij het aankopen van vastgoed?

‘Moeilijk bij vastgoed is dat het om heel veel geld gaat. Een burger gaat dan naar de bank, maar een initiatief heeft fluctuerende inkomstenstromen. Het verdienmodel is commercieel niet heel aantrekkelijk. Opbrengsten zijn niet stabiel en niet heel hoog. Bij sociale en welzijnsinitiatieven is het moeilijk om winst te maken en dus ingewikkeld om geld bij elkaar te halen. De overheid kan helpen bij de voorwaarden, dus het verlagen van de prijs bij voormalig overheidsvastgoed, maar al snel komt dan staatssteun om de hoek kijken en dan schrikken mensen.’

Gemeenten met durf

Maar staatssteun mag, alleen verboden staatssteun niet. Daar zijn routes voor, aldus Driessen, en ze noemt een route voor ‘gemeenten met durf’: als je lokale steun verleent: dan is er geen sprake van staatssteun. Daarvoor zijn geen harde criteria, er worden bepaalde gezichtspunten gebruikt en  dan kan het zijn dat er geen sprake is van staatssteun. Een gezichtspunt is lokale gerichtheid en uitstraling. De Europese Commissie wil geen mogelijke inbreuk op interstatelijk verkeer. Maar burgerinitiatieven zijn lokaal, dus zou sprake kunnen zijn van lokale steun. Staatssteun klinkt spannend, en als je wel wordt veroordeeld, dan ben je goed zuur, want dan wordt het verhaald op de ontvanger. Een veiligere route is de-minimissteun verlenen. Ook dan is geen sprake van staatssteun. ‘Die steun is maximaal twee ton over drie jaar. Als meer nodig is, dan kun je gebruikmaken van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. Als je je aan die regels houdt, dan hoef je geen aparte toestemming aan de Europese Commissie te vragen.’

Hoe kunnen gemeenten aanbestedingsprocedures beter afstemmen op burgerinitiatieven?

‘Bij aanbestedingsprocedures winnen vaak de beste en/of goedkoopste partijen. Ze zijn gericht op concurrentie. Dan is het moeilijk voor een burgerinitiatief. Bij de inschrijving en voorwaarden wordt geen rekening gehouden met waar burgerinitiatieven sterk in zijn: het verrichten van maatschappelijke meerwaarde. Men richt zich op de performance en omvang van de organisatie en niet op bijvoorbeeld worteling in de wijk. Gemeenten kunnen kijken naar hoe zij maatschappelijke meerwaarde een plek kunnen geven in aanbestedingsprocedure. Maak bijvoorbeeld onderscheid tussen het product of de dienst en wat je ermee wilt bereiken. Houd je eigen inkoopeisen dus tegen het licht.’

En waar loopt men tegenaan met aansprakelijkheid?

‘Dat wordt mij vaak gevraagd, maar ik vind dat niet het ingewikkeldste onderwerp. Ik merk dat er heel veel koudwatervrees is bij gemeenten. “Wat als er iets fout gaat? Dan komen ze bij ons aan de deur.” Zo heet wordt de soep niet gegeten. Er is geen apart aansprakelijkheidsregime bij een burgerinitiatief, dus je bent niet sneller aansprakelijk. Bovendien is schade niet hetzelfde als aansprakelijkheid. Goed om te weten is dat elke gemeente een VNG vrijwilligersverzekering heeft. Ook initiatiefnemers vallen eronder. Je bent dus verzekerd als er iets gebeurt. Enige nadeel is, en daar ben ik kritisch op, dat het een secundaire verzekering is. Als je zelf een particulier aansprakelijkheidsverzekering hebt, geldt deze eerst. Dat vind ik kwalijk.’

Niet afbakenen

Driessen concludeert dat overheden participatie-instrumenten, waarbij mensen activiteiten uitvoeren in hun directe leefomgeving, zoals burgerinitiatieven of uitdaagrecht, niet moeten afbakenen. Er is geen goede reden voor en het zorgt voor een tweedeling. ‘De wil om initiatieven te ondersteunen is er, maar het kost veel tijd om dit door te vertalen naar werkprocessen en mandaatregelingen. En elke vier jaar is er een bestuurswissel. Werkprocessen werken voor algemene grote dingen, zoals rijbewijzen aanvragen, maar maken het ingewikkeld voor initiatieven. Bovendien zijn er teveel participatie-instrumenten. Gemeenten denken bij iets nieuws: dat gaan wij ook doen! Maar als je steeds pilots doet, dan leer je niet. Dan loop je mee. Je kunt beter bedenken waar inwoners behoefte aan hebben en wat je fatsoenlijk kunt faciliteren. Laat het anders.’

De overheid is niet goed in staat om te improviseren, beaamt Driessen. Ze heeft haar eigen ritmes, regels en procedures. Maar een dienstbare houding vanuit de overheid is de kern bij het succesvol ondersteunen en faciliteren van burgerinitiatieven, concludeert ze. ‘Een dienstbare overheid kan die initiatieven beter ondersteunen. Stel bijvoorbeeld een verbindende contactambtenaar aan met mandaat, een beslissingsbevoegdheid.’

Hoe kan de overheid helpen de bovengenoemde tweedeling te voorkomen?

‘Als je burgerinitiatieven wilt stimuleren om mooie dingen voor de samenleving te doen, is er geen goede reden om het uitdaagrecht, samenwerkingsrecht of burgerinitiatief te onderscheiden. Het zijn geen afzonderlijke participatie-instrumenten. Dat is fout. Kijk vooral naar waaróm ze het doen. Dat is niet verschillend. Behandel ze dan ook niet verschillend.’

Driessen is bang dat dit wel gaat gebeuren met die nieuwe wet, omdat die zo gefocust is op het uitdaagrecht: maar als te nauwe omschrijving. ‘Dan vallen er veel plannen buiten de boot. En daar is geen goede reden voor.’ Gemeenten zouden zich ook meer kunnen inzetten om meer mensen te betrekken bij burgerparticipatie. Ze wijst op de pilot met digitale participatie in Den Haag, waar mensen wijkbudgetten mochten verdelen en konden bepalen welk plan ze het beste vonden via het zogenoemde ‘themastemmen’.

Een laatste advies is om een beginselbesluit te maken. Wat behelst dat?

‘In een beginselbesluit zegt het bestuursorgaan dat ze zich in willen gaan zetten om de plannen van de initiatiefnemers te realiseren. Dat is vooral heel aantrekkelijk voor burgerinitiatieven met grote financiële en juridische impact, zoals het Spoorpark in Tilburg of de Leidse Singel. Een beginselbesluit kan ook een goede ingang zijn om binnen te komen bij de overheid en die te dwingen kleur te bekennen en tot afspraken te komen.’

Tot slot, wat verwacht je van de Wet versterking participatie op decentraal niveau die afgelopen dinsdag in de Eerste Kamer is behandeld?

‘Het amendement-Van der Graaf vind ik fout. En dan specifiek het derde lid: gemeenten móeten in hun participatieverordening regels maken over het uitdaagrecht. Dat was eerst ‘kunnen’. Nu is er geen keuze meer en dat past niet bij aard van de wet. Het ging namelijk om lokaal maatwerk. Dan is dit een breuk. Je hoort als provincie of gemeente zelf te kiezen: dit participatie-instrument hoort daarbij. Het uitdaagrecht moet. Als je dat niet wilt, dan kun je beter open kaart spelen: we kiezen voor iets anders. Als je wel regels moet maken, maar het participatie-instrument niet ziet zitten dan ben ik bang dat die regels zo streng zijn, dat een initiatief nooit lukt. Wat levert dat op? Drie keer niks. Ik ben niet per se voor of tegen het uitdaagrecht, maar voor reële participatie.’