Ambtelijke samenwerkingen onder de loep

Ambtelijke samenwerkingen tussen gemeenten zijn aan de orde van de dag en ambtelijke fusies waren zelfs een tijdje in de mode. Soms mondden die uit in een bestuurlijke fusie, anderen werden juist weer ontvlochten. Wat zijn de voorwaarden voor een goede ambtelijke samenwerking tussen gemeenten en waar gaat het mis?

Gouden regels

De gouden regels voor een goede ambtelijke samenwerking? Eigenlijk komt dat neer op vijf punten, zegt Stan van de Laar, managing partner van adviesbureau & Van de Laar en expert in ambtelijke fusie, samenwerking en herindeling. ‘In eerste instantie gaat het erom dat je dezelfde doelstellingen en hetzelfde eindbeeld hebt van de samenwerking. ­Bepaal ook of het gaat om de redding van de zelfstandigheid van een gemeente of dat je naar een bestuurlijke fusie toewerkt. Daarnaast is het in verbinding blijven van de sleutelspelers van belang net als de helderheid over de verdeling van de kosten: krijg ik waar ik voor betaal? Als dat allemaal duidelijk is, dan is er meer kans van slagen.’

Scherpere afspraken

Van de Laar helpt gemeenten en regio’s bij het vormgeven, evalueren, doorontwikkelen en soms weer deels afbreken van ­samenwerkingsverbanden en fusieorganisaties. Na een evaluatie van de samenwerking tussen Woerden en Oudewater (zie kader) is zijn bureau bezig met de doorontwikkeling, waarbij de gemeenten scherpere afspraken maken. De andere opties waren een bestuurlijke fusie of stoppen met de samenwerking. Op die drie keuzes komt het vaak neer, erkent hij. ‘Vaak ontstaat bij één deelnemer een andere behoefte of noodzaak: vanuit financiële nood, omdat het college of de raad onvoldoende comfort voelt of omdat men de eigen zelfstandigheid wil opheffen. De zorg van de één heeft dan altijd impact op de andere deelnemers in de samenwerking.’

Huwelijkse voorwaarden

Bij de ongeveer zestien nog bestaande ambtelijke fusies zijn er inderdaad scherpere afspraken gemaakt. Bij de pakweg tien andere fusies die niet meer bestaan, is ongeveer de helft bestuurlijk gefuseerd en de andere helft ontvlochten, becijfert Van de Laar. Zijn bureau hielp de ambtelijke organisatie Tytsjerksteradiel ­opbouwen na de ontvlechting van de ­ambtelijke samenwerking tussen Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen en bij de ontvlechting van de BAR-organisatie (Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk). ‘Na de keuze voor ontvlechting gaat het om het maken van bestuurlijke afspraken over bijvoorbeeld frictielasten. Wie neemt waarvan de pijn? Je probeert alle medewerkers te behouden én een fijne werkomgeving te bieden in de nieuw op te bouwen organisaties. Je maakt, kortom, goede afspraken bij scheiden. Het helpt dan wel als de huwelijkse voorwaarden bij de start van de samenwerking goed geregeld zijn.’

Politieke kleuring

In de aanloop naar de beëindiging van de BAR-organisatie komt een kwetsbaarheid van het model boven. ‘Eén partij, Echt voor Barendrecht, was al bij de vorming tegen de samenwerking, maar had toen geen meerderheid. Nu zij die wel hebben, zie je dat de politieke kleuring domineert en tot het einde van de samenwerking heeft geleid. De personele, bestuurlijke en financiële impact van zo’n besluit is fors. Ik zou zeggen: bezint eer ge aan ontvlechten ­begint.’ De samenwerking functioneerde goed en duurde tien jaar, maar Barendrecht wilde per se een zelfstandige ambtelijke organisatie, stelt ook Daniël Huisman, senior managing consultant bij Berenschot, vast. ‘Op dat moment spelen andere sentimenten, zoals “eigen volk eerst”, een rol.’

Founding fathers

Maar ook andere sentimenten kunnen reden zijn om te stoppen, zoals het idee dat de eigen gemeente achtergesteld is ten opzichte van de andere gemeente, stelt Harmen Binnema, senior adviseur openbaar bestuur bij Berenschot. Andere redenen kunnen volgens hem zijn: onderlinge discussies over beleidsinzichten, de vermeende scheve verdeling van de kosten óf van de ambtenaren. ‘Voor wie werken de beste ambtenaren? Moet onze gemeente niet steeds bijleggen? We zien ook wel dat het stukloopt als de founding fathers van de samenwerking van het toneel zijn ­verdwenen.’

Gelijke omvang

De ambtelijke fusie IJsselstein/Montfoort werd al na vier jaar ontvlochten, memoreert Huisman. ‘Zij hadden een verschillende regionale oriëntatie: IJsselstein keek ook naar Nieuwegein en Houten. Montfoort keek meer richting Woerden. Ze zaten deels in andere samenwerkingsverbanden. Dat helpt harmonisatie en standaardisatie niet.’ De ambtelijke organisatie moet zich dan zowel in het platteland als in de steden én in verschillende regionale samenwerkingsverbanden verdiepen. En ook een verschil in omvang helpt niet, vervolgt hij. Hij wijst op de samenwerking tussen Hardenberg en Ommen, waarbij  de grote gemeente meebetaalt aan de kleinere gemeente. ‘Althans, dat sentiment kan gemakkelijk ontstaan. Het is beter te fuseren met gemeenten met gelijkere omvang en te kiezen voor platteland of stedelijk. Het gaat dan toch om andere vraagstukken in het sociaal en fysiek domein.’

Twee pizza's

Een ambtelijke fusie gaat beter als colleges intensief overleggen, aldus Binnema. Hij wijst op de werkorganisatie Noaberkracht van gemeenten Dinkelland en Tubbergen. ‘Die wethouders overleggen intensief en beleidsvoorstellen kunnen voor 80 á 85 procent in vergelijkbare vorm aan de beide gemeenteraden worden voorgelegd. Dat maakt het gemakkelijker en het heeft schaalvoordelen.’ Huisman noemt de ­samenwerking tussen Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen (ABG). ‘Vergelijk het met twee pizza’s: de ene met salami, de andere Hawaii, maar de bodem is hetzelfde. Je hoeft maar één keer een pizzabodem te verzinnen. Dat is beter dan de ene gemeente een pizza en de ­andere spaghetti.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 7