Ambtelijke samenwerking drukt op Friese ambtenaren

Ambtenaren die werkzaam zijn in de werkmaatschappij 8KTD, de ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen, gaan gebukt onder hoge werkdruk. Er is veel verloop in de organisatie. Een hoger salaris zou op zijn plaats zijn. Dat blijkt uit een evaluatie van Berenschot.

Vernieuwde organisatie
In 2014 is de werkmaatschappij door de gemeenten Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen naar de wet Gemeenschappelijke Regeling opgestart. De organisatie bestaat uit ruim 400 formatieplaatsen die voor twee gemeenten werken. Daarnaast hebben de gemeenten nog hun eigen teams beheer die samen ook nog eens bestaan uit 145 formatieplaatsen. Vanaf 1 januari 2019 draait de vernieuwde organisatie in een aangepaste structuur, waarbij invulling is gegeven aan doorontwikkeling van het zogenoemde ‘3c model’ en het uitgangspunt ‘samen tenzij’: de gemeenten pakken zoveel mogelijk vraagstukken op dezelfde wijze op om zo schaalvoordelen te realiseren.

Gerichtheid op eigen organisatie
De 8KTD-samenwerking heeft volgens Berenschot geen inhoudelijke strategie opgesteld om vanuit maatschappelijke vraagstukken te bekijken op welke schaal die worden opgepakt. Ook worden de inhoudelijke resultaten niet gemonitord, alleen in het sociaal domein wordt de kracht van de grotere organisatie gekoppeld aan een gebiedsgerichte aanpak. De samenwerking in de werkmaatschappij kenmerkt zich door ‘beperkt inhoudelijk strategisch vermogen’ en een gerichtheid op de organisatie zelf. Er treedt geleidelijke verbetering daarin op, maar Berenschot ziet dan twee gevoelens opkomen bij gemeentebestuurders en ambtenaren: aan de ene kant ‘we zijn op de goede weg, maar waar naar toe?’ en aan de andere kant ‘het gaat best goed, maar het glas is half vol; de nadruk ligt op wat niet goed gaat en we worden niet op waarde geschat’.

Grote werkdruk
Daarnaast blijkt dat ambtenaren grote werkdruk ervaren. Naast de reguliere ‘trekkracht’ uit bestuur en samenleving, de toenemende eisen die op alle gemeenten afkomen en de nodige taakstellingen is er ook het verloop en het grote aantal openstaande vacatures in de organisatie. Bij de presentatie van de evaluatie aan beide gemeenteraden zei een Berenschot-onderzoeker dat 8KTD ‘geen gemakkelijke organisatie’ is en sommige mensen ‘voor één gemeente willen werken’, aldus een verslag op Waldnet. Dat maakt het proces ‘best complex’. Daarbij is het salaris relatief laag en ligt de lat hoger met 60.000 inwoners, ‘terwijl ze maar voor de “helft” betaald krijgen’. Het huidige salarisgebouw is gebaseerd op een gemeente van 30.000 inwoners. Een andere Berenschot-onderzoeker zei dat je als organisatie ook een keuze moet maken ‘door het loongebouw op te tillen voor een organisatie met 60.000 inwoners’.

Schakelen kost aandacht en energie
Een andere constatering van Berenschot is dat inhuurkrachten minder betrokkenheid bij de lange termijn tonen en kennis meenemen als zij vertrekken. De hoge werkdruk wordt last but not least ook veroorzaakt door het construct zelf: het schakelen met twee gemeenten eist aandacht en energie. Uit een eerder onderzoek zijn ook nog eens aanbevelingen gekomen, waaruit weer stukken en plannen zijn voortgekomen die voor meer druk zorgen. De mate waarin verschilt per onderdeel van de organisatie en zelfs per persoon.

Groeien naar één cultuur
In de organisatieontwikkeling lijkt het meer te gaan om een optelsom van een aantal initiatieven dan een 'geregisseerde en gestructureerde organisatieontwikkeling aan de hand van een heldere agenda die door het dagelijks bestuur is vastgesteld en wordt bewaakt en door de directie wordt uitgevoerd', constateert Berenschot. ‘Dit kan ten koste gaan van overzicht en regie.’ Er zijn veel plannen, maar de teksten zijn, mede door de coronacrisis, nog niet verankerd in de organisatie. ‘8KTD moet nog steeds groeien naar één cultuur.’

Geen gezamenlijke strategie
De gemeenten hebben ieder hun eigen visie op hun ambities en opgaven. Op opgaven vanuit regionaal en landelijk niveau hebben Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen nog minder (tot geen) gezamenlijke visie noch grip, valt Berenschot op. ‘8KTD is nadrukkelijk een werkmaatschappij en wordt niet aangegrepen om een gezamenlijke strategie te ontwikkelen.’ De factoren die ambtenaren binnen 8KTD tegenhouden om meer strategisch-inhoudelijk samen te werken zijn in de eerste plaats (cultuur)verschillen tussen de gemeenten en ten tweede de afspraak dat beide gemeenten zelfstandig zijn en de samenwerking niet is bedoeld om te leiden tot een bestuurlijke fusie. ‘Een visie bindt. Dat is niet iets dat iedereen wil.’ Maar helderheid en eenduidigheid over een stip op de horizon is noodzakelijk om samenwerking op langere termijn succesvol te laten zijn. ‘Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel moeten hier dus mee aan de slag.’

Richtinggevend perspectief
Berenschot geeft vijf aanbevelingen over hoe de werkmaatschappij zich zou kunnen ontwikkelen in de huidige structuur. Dat is in eerste instantie: kies voor elkaar en werk aan een richtinggevend perspectief. Dat betekent helderheid en eenduidigheid over de stip aan de horizon en dus ook of het bij ambtelijke samenwerking blijft of dat de ambitie is om te herindelen. Ook is er een gezamenlijke en duidelijke strategie nodig op de maatschappelijke opgaven en inhoudelijke doelstellingen. De organisatie moet zich aanpassen aan die hernieuwde inhoudelijke doelstellingen en het bestuur en management moeten daar blijvend op sturen.

Rolduidelijkheid
Verder is het belangrijk om helder te rapporteren over de financiële ontwikkelingen, kosten en resultaten en de governance te versterken en te verhelderen. Concreet betekent dat meer eigenaarschap en betrokkenheid vanuit de gemeenteraden, heldere procedures maken, zorgen voor rolduidelijkheid en geen verspreide besluitvorming meer. De functies directeur van de organisatie en gemeentesecretaris moeten worden gecombineerd. ‘Dit zorgt voor verbinding tussen de gemeenten en de organisatie.’

Toekomstscenario's
De gemeenten kunnen wat Berenschot betreft kiezen uit vier toekomstscenario’s. De eerst is de hele organisatie weer ontvlechten en alles weer onderbrengen bij de eigen gemeenten. De samenwerking tussen de gemeenten zou in dat geval weer plaatsvinden op basis van de eigen keuzevrijheid. Lijnen zijn korter, de eigen identiteit komt meer terug in het beleid en de uitvoering, maar het risico is dat er onvoldoende structurele capaciteit is om het gewenste niveau van dienstverlening te bereiken. Het tweede scenario is doorontwikkeling van de huidige ambtelijke samenwerking met 8KTD. Daarin blijven de gemeenten politiek-bestuurlijk zelfstandig met een eigen gemeenteraad, eigen college van B&W en een eigen griffie(r) en gemeentesecretaris. Een variant is de eigen beheerafdelingen ook onderdeel te laten worden van de werkmaatschappij.

Bestuurlijke fusie 'minst complex'
Een bestuurlijke fusie is het derde scenario. Die is het minst complex: de organisatie valt samen met de gemeente. Daarbij sluit een bestuurlijke fusie goed aan op de groeiende complexiteit van de opgaven. Risico is dat kernen zich niet herkennen in de nieuwe gemeente. Wat ook zou kunnen is samenwerking zoeken met een andere gemeente. Die zou moeten aansluiten bij de bestaande 8KTD-samenwerking met als stip op de horizon een bestuurlijke fusie. Die andere gemeente zal dan waarschijnlijk ‘een noordoostelijke buur of een gemeente aan de A7 zijn’. ‘De gemeenten zijn samen mogelijk even groot als Leeuwarden en kunnen daardoor waarschijnlijk meer invloed uitoefenen.’ Berenschot tekent aan dat een derde partnergemeente de huidige uitdagingen van de organisatie niet oplost.

Raadsbehandeling
Beide gemeenteraden moeten zich nu beraden over het vervolg van de evaluatie. De raden kunnen op 9 september vragen stellen over het rapport. Op 16 september wordt het informerend behandeld in de raad van Tytsjerksteradiel en 14 oktober opiniërend in beide raden. In afwachting hiervan gaat de organisatie verder met de in gang gezette (door)ontwikkeling.