‘Wees activistisch als het misloopt’

Het is een nuttige mythe, maar het blijft een mythe: de neutrale en objectieve ambtenaar bestaat niet. Transitie-onderzoeker Gijs Diercks van Instituut Drift, vandaag hoofdspreker op de Dag van de Integriteit 2024, wordt niet moe om te betogen dat er in de ambtenarij ruimte moet zijn voor een activistische mindset.

Fundamentele verandering

Wat heeft een transitie-onderzoeker met integriteit te maken? Voor Gijs Diercks is het ook een vrij nieuw gebied, maar hij is gevraagd om op de Dag van de Integriteit te spreken over wat voor impact verschuivingen van professionele normen nu echt hebben op integriteitsbeleid. Eerst wijst hij op het feit dat er in veel domeinen iets aan de hand is, zoals klimaatverandering en de biodiversiteit die in een halve eeuw met 70 procent is afgenomen, maar ook in het sociaal domein: moeten straks een op de drie werknemers in de zorg werken? Ondertussen hollen de onderwijsresultaten achteruit. ‘Het systeem loopt vast. Er is fundamentele verandering nodig, transities.’ Transities zijn flinke verschuivingen in bijvoorbeeld mobiliteit of voedsel. Ze duren lang, maar hebben flinke gevolgen. ‘In het begin zijn het de koplopers die laten zien hoe het anders kan. De doorsnee arts of docent heeft daar nog weinig mee te maken. Maar veel transities zijn al in de volgende fase, een wat gekke tussenfase, ook wel liminaliteit genoemd, een soort niemandsland. Het is een ingewikkelde fase, waarin we nog niet precies weten hoe het nieuwe eruit moet zien, terwijl oude zekerheden al zijn weggevallen.’

Knipperend stoplicht

Goed, maar hoe komen we dan op integriteit? Diercks geeft het voorbeeld van een stoplicht dat op rood staat. ‘Als je doorrijdt, dan heeft dat niets met integriteit te maken, maar is dat gewoon illegaal. Je hebt je niet gehouden aan de norm. Maar als het stoplicht knippert, wat doe je dan? Dan kun je integer handelen door te ritsen, maar je kunt ook zo snel mogelijk oversteken, want “er zijn toch geen regels”. Bij integriteit gaat het erom dat je omgaat met situaties waarin de regels niet zo duidelijk zijn.’ En die normen zijn dus aan het verschuiven. Waar huisartsen bijvoorbeeld eerst een redelijk duidelijk kader hadden, zoals een patiënt zelf behandelen of een patiënt doorsturen naar het ziekenhuis, is dat nu anders. De huisarts gaat van curatief naar meer preventief. ‘En dan verandert het vizier. Je krijgt andere sociale partners, werkt samen met sportverenigingen, onderwijs, de GGD en jeugdzorg. Dat is een breder kader met minder duidelijke richtlijnen en een ingewikkelder gesprek om te hebben. Dat vraagt wel iets van hoe je het gesprek voert. Je moet mazzel hebben met je huisarts om te zien of dat wel of niet goed gaat.’

Spannend gebied

Misschien iets dichter bij huis geeft Diercks het voorbeeld van de ambtenaar en de warmtetransitie. ‘Vroeger was het energiedossier een vrij eenduidig speelveld van partijen die over dat systeem gingen. Nu moeten wijken van het gas af en daar is het niet zo eenduidig meer. Wanneer betrek je burgers erbij? Hoe doe je dat? Hoe ga je communiceren? Daar is minder ervaring mee. Je weet als ambtenaar dan niet goed wat integer handelen is. Het is een spannend gebied. Tegelijkertijd neemt handelingsruimte toe en kun je verschillende keuzes maken.’ Daarbij kunnen er conflicten gaan ontstaan tussen afdelingen. ‘De verkokering komt onder druk, want transitievraagstukken gaan dwars door die verkokering heen. Mensen willen hun eigen mandaten beschermen. Er kan spanning ontstaan.’ Uit die verschuivende normen ontstaat ook een nieuw integriteitsbeleid. Hij maakt meteen zelf een link naar ambtelijk activisme. Er ontstaat spanning in de politiek-ambtelijke verhoudingen en de integriteitsvraagstukken daaromtrent. Maar ook binnen de ambtelijk organisatie kunnen nieuwe spanningen ontstaan of tussen de ambtenarij en de samenleving.’

Hoe volgt u de discussie over ambtenaren en tegenspraak?

‘Met heel veel interesse. Het is goed dat de discussie zo wordt gevoerd, al is de aanleiding minder positief: grote schandalen binnen de overheid. We hebben het gesprek nu en het is ook tijd om het te voeren. Het dominante beeld was: de ambtenaar is objectief en neutraal en voert de politieke wil uit. Ambtenaren erkennen dat dit complexer ligt, maar toch houden ze het beeld als “nuttige mythe” in stand. Dat is niet verstandig, dus het is goed om dat gesprek toch te houden. In het onderzoek van gisteren laten ze zien dat prima te kunnen: ze hebben er goed over nagedacht en verschillende weloverwogen meningen over. Het zijn net mensen.’

Zie jij die normen inderdaad verschuiven?

‘Ja, en het werd ook tijd. In de wetenschap en journalistiek speelt de discussie over hoe om te gaan met professionaliteit en normatieve professionals al langer. De ambtenarij liep achter.’

Je schreef vorig jaar in NRC een pleidooi voor de activistische ambtenaar. Hoe is dat opgepakt, vind je?

‘Er zijn veel reacties op gekomen. Het is onderdeel van een bredere discussie. Sommige mensen willen er niks van weten, noemen het gevaarlijk en onwenselijk. Het is een rijke discussie die nog niet af is. Soms gaat de discussie over politiek-ambtelijke verhoudingen. Dat is jammer en komt ook door de politiek. Maar de activistische mindset, kunnen we breder trekken. Met een aantal bestuurskundigen schrijf ik momenteel een wetenschappelijk artikel, waarin we hebben geprobeerd om ambtelijk activisme te definiëren: een buitengewone actie van ambtenaren tegen een ervaren systeemfalen bij de overheid vanuit conflicterende publieke loyaliteiten.’

Leg uit.

‘Het is een buitengewone actie, want het valt buiten de taakomschrijving. Adviezen over de asielcrisis zijn geen activisme, maar dat is gewoon tegenspraak of ambtelijk-juridisch advies. Het gaat over systeemfalen, want ambtenaren handelen niet vanuit een persoonlijke agenda, maar omdat ze zien dat iets misloopt, het uitvoeren van de taak lukt niet. En loyaliteiten, tot slot, kunnen verschillend zijn: niet alleen aan de bestuurder maar ook aan de Grondwet, het algemeen belang, de praktijkexpertise. Die kunnen soms botsen. Voor mij gaat een activistische houding niet alleen over ambtelijk-politieke verhoudingen, maar soms ook over kleine dingen. Het kan ook gaan om wat je doet met een niet-functionerende directeur. Ben je loyaal en ga je praten met de vertrouwenspersoon, de bekende wegen, of kies je wanneer deze route vastloopt ook voor alternatieve routes, zoals met collega’s praten of iets doen? Als niet de juiste mensen zijn aangenomen, er veel burn-outs zijn of veel verloop, dan is dat systeemfalen. Dit vraagt om ambtenaren die iets durven aan te kaarten als het misloopt.

Kunt u nog meer voorbeelden geven?

Andere voorbeelden zijn hoe invulling te geven aan de discretionaire ruimte, die vrijwel elke ambtenaar heeft. Probeer je altijd zo strikt mogelijk de regels te volgen of stel je je daarin soms innovatief of ondernemend op? Dit laatste wordt vaak beloond en aangemoedigd. Maar soms moet je ook activistisch zijn als het misloopt. Dat wordt nu direct afgeschoten, terwijl ook dit nodig kan zijn. Voor mij is eigenlijk de kern van deze discussie dat er een te nauwe blik bestaat over wat activisme is: protest in het openbaar, een demonstratie of petitie. Dat is een inperking van het woord activisme, alsof innovatie alleen technologisch is, van Silicon Valley. Terwijl het ook over nieuwe denkwijzen gaat. Activisme wordt hierdoor nog te veel als rode lap op een stier te zien. Historisch gezien is dat onterecht: activisme is brede veranderingskracht in de samenleving en kent vele uitingen.’

Uit het onderzoek blijkt dat 1 op de 7 ambtenaren zichzelf als activistisch omschrijft, hoe reageer je daarop?

‘In de breedte vond ik dat er een heel divers beeld werd geschetst. Het is fijn dat er een divers beeld is en mensen van mening verschillen, en ook mooi dat ambtenaren niet bang zijn om het label “activistisch” te dragen, zich in te zetten voor de algemene zaak en ook naar buiten te kijken. Het is ook mooi dat meer dan 50 procent aangeeft tegelijkertijd loyaal en activistisch te kunnen zijn. Dat is een volwassen kijk op activisme.’

Hoe ver mag je als ambtenaar in activisme gaan? En is die norm ook verschoven?

‘De norm vanuit buiten is simplistisch: objectief en neutraal en terug in je hok als je zelf een mening hebt. De discussie binnen was er al langer. Het was wel een nuttige mythe. Dat kantelt nu, want hoe nuttig is het eigenlijk? Gaat het niet ten koste van het ambtelijk vakmanschap? De waarborgen beginnen nu goed op gang te komen en de discussie wordt beter gevoerd. Dat zie je ook terug in jullie enquête.’

Zou er in de nieuw ambtseed meer aandacht aan moeten worden besteed?

‘Het is mooi dat je verschuivingen ziet in de ambtseed naar de meer autonome rol van de ambtenaar als mens. Zelf mag die ook afwegingen maken en iets vinden. Dat is heel goed. Maar we zijn er nog niet met het integriteitsbeleid. Er zijn harde en zachte borgingen en de ambtseed is een harde borging, net als de vertrouwenspersoon of de escalatieladder. In de eigen ambtelijke organisatie ontstaat in tijden van transitie veel ambtelijke ruimte. Dat leent zich niet voor keiharde protocollen, ambtseden en functieomschrijvingen. Ze moeten nadenken en dingen uitvinden over brede welvaart en de warmtetransitie. De rol van de ambtenaar wordt daar belangrijk in, want de politiek weet het ook nog niet. Bij integriteit is de zachte borging belangrijker. Hoe gaan we om met die ambtelijke ruimte? Een moreel beraad, intervisie, kennisdeling en van daaruit nieuwe protocollen maken. Daar zijn we nu nog niet. Het programma Dialoog en Ethiek is fantastisch als aanjager, maar hoe borg je dat het niet een heidag wordt, maar een continu onderdeel van het werkgesprek? Hoe laat je het ook landen bij mensen die er niet intrinsiek enthousiast van worden? Hoe zorgen we dat we ervan leren en dat het niet alleen een gesprek is, maar we van denken naar handelen gaan? Daar mogen de integriteitsofficers mee aan de slag.’

Wat viel je nog meer op in het onderzoek?

‘Ik ben blij dat er een groter deel is dat liever tegenspraak biedt of activistisch wordt, dan dat ze de overheid verlaten. Zij vertrouwen op hun moreel kompas en zetten zich in voor de publieke zaak. Je kunt je mond houden en meewerken, je kunt vertrekken, zoals de Koning opperde, of je kunt je uitspreken. Als meer mensen zich willen uitspreken, betekent dit dat ze loyaal zijn aan de publieke zaak. Ambtenaren begrijpen hun rol, geven hun grenzen aan en vertrekken niet zomaar.’

Hoe sta jij tegenover geluiden dat ambtenaren bij een kabinetswissel zouden moeten worden vervangen, het Amerikaanse model?

‘Dat is een versimpeling van de ambtenarij als uitvoeringsinstrument van de politiek. En ik krijg soms het verwijt dat ik deze beweging zou aanjagen, want ik zou de ambtenarij politiseren en dan zou de politiek de ambtenarij naar zijn hand willen zetten. Maar juist door de mythe van de simpele uitvoeringsorganisatie in stand te houden, krijg je de reflex dat mensen het ook zo gaan zien. Maar de ambtenarij is veel meer dan de uitvoering van de politieke wil. Ja, de politiek is aan de leiding. Die mogen daar richting aan geven. Maar de ambtenarij is een complex instituut met talloze betrokken professionals met hart voor de publieke zaak. Ik denk dus eerder dat het andersom is: de nuttige mythe is zo krachtig gemaakt dat het de ambtenarij kan gaan schaden.’