Ambtenaren moeten het niet alleen maar oneens zijn

Hoewel een minderheid is er potentieel een grote groep ambtenaren die zich ‘activistisch’ noemen. Een even groot deel vindt echter dat activisme niet thuishoort in de ambtenarij. Toch constateert Zeger van der Wal, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, dat er uit het onderzoek van Ipsos I&O in opdracht van Binnenlands Bestuur een ‘klassiek beeld’ van de ambtenaar opdoemt.

Wat viel u het meest op in het onderzoek?

‘Toch wel een klassiek beeld van de ambtenaar: kritisch, maar ook loyaal. Binnenskamers of binnen de muren de ruimte zoeken om goed advies te kunnen geven en zo nodig scherp te zijn.’

Eén op de zeven ambtenaren noemt zich activistisch. Een substantieel aantal?

‘Een minderheid. Maar het past wel bij het beeld van de laatste jaren met uitingen in brandbrieven en demonstraties. Potentieel is het een grote groep. Maar die praktiseren niet allemaal activisme naar buiten toe. Het is geruststellend om te lezen dat men er best genuanceerd in zit. Demonstreren, media-uitingen en tegen het departement ingaan vinden velen onder voorwaarden acceptabel. Tegelijkertijd vindt de helft het problematisch. Ik denk dat dat een goede zaak is, want je moet als ambtenaar een kritisch adviseur zijn. Maar soms ligt er tegenwoordig zoveel nadruk op tegenspraak, dat het lijkt alsof je het alleen maar oneens moet zijn. Dan slaat het ook weer door.

Een betere vraag lijkt me: hoe kun je je effectief laten gelden? Heb je invloed op de beleidsrichting? Dat kan door tegenspraak, maar ook door samenspraak, een goed stevig gesprek. Het vergt competenties om dat goed te kunnen doen, net als kunnen luisteren. Ambtelijk vakmanschap dus. Ben je activist? Kan iets dan echt niet door de beugel of zit er frustratie in? Dat zie je bij sommige klokkenluiders ook. “Niemand luistert. Mijn goede advies is niet opgevolgd.” Maar dat hoort erbij. Soms kiest de politiek richtingen waarvan jij denkt dat die niet de beste zijn.

Er zijn ook echte misstanden, zoals integriteitsschendingen, of je ziet dat klimaatverplichtingen niet worden nageleefd. En dat gaat je aan het hart, want je denkt aan je kinderen. Dan vind ik het gerechtvaardigd om dat ook naar buiten te brengen. Maar als je de interne wegen hebt bewandeld en de beleidslijn wordt niet jouw lijn, ja, dan past het bij het ambtelijke ethos om je daarbij neer te leggen.’

Tegelijkertijd vindt ook één op zeven ambtenaren dat “als een ambtenaar actie wil voeren, hij/zij de ambtenarij moet verlaten”. Dat heft elkaar dus op?

‘Ja, dat is interessant. Er zijn zorgen onder ambtenaren of het staatsrechtelijk wel de goede kant opgaat, maar er is ook een andere school die zegt: zoek dan een andere baan, ga bij NSC of Greenpeace solliciteren. Wat betekent dat dan? Twee minderheden staan toch tegenover elkaar.

Mijn zorg over activisme is daarom ook steeds: je moet geen ambtenarij hebben waar men het intern te zeer met elkaar oneens is, of polariseert en niet in samenhang de minister kan adviseren. Dat maakt het ingewikkeld om als openbaar bestuur effectief te opereren.’

Ambtenaren blijven op hun post, maar stellen zich kritisch op. Ze zien zichzelf als waakhond van de rechtsstaat en de democratie en verdedigen het belang van de burger en het algemeen belang. Dat horen ze toch ook te doen?

‘Ja, mee eens. Dat staat ook explicieter in de nieuwe ambtseed. Je dient het algemeen belang. Dat maakt het soms lastig. Je zag het vorige week bij de Algemene Politieke Beschouwingen met dat ambtelijke advies over asiel. Het sneeuwde andere dossiers onder, veel thema’s zijn niet aan bod gekomen. Een nieuwe ministersploeg wil iets en de ambtelijk adviseur zegt: dat gaat niet lukken. Er zullen meer van dit soort confrontaties gaan plaatsvinden.

Ik vind het ingewikkeld. Wat vinden ambtenaren ervan dat de Tweede Kamer hamert op openbaring van stukken nog voor het regeringsbesluit is genomen en dat die stukken ook worden gedeeld? Hoe kritisch of loyaal kun je dan blijven? Dat kun je je ook op andere terreinen voorstellen: in de agrarische sector, bij meer regie op woningbouw.

Je kunt als nieuwe politieke ploeg door bestaande muren en instituties willen heen breken. Dat is op zich een legitieme wens, maar dan is het aan de ambtenaar om te zeggen: weinig kans van slagen. Haalbaarheid is ook een belangrijk criterium. In het debat vorige week zei het kabinet: we gaan het toch proberen. Nat gaan is dan hun risico en de ambtenaren hebben hun werk gedaan. Je hoeft dan echt niet meteen de overheid te verlaten of activist te worden, maar je hebt heel open en kritisch jouw advies kunnen geven. Dat noem ik rolzuiverheid.’

Toch verwacht drie op tien ambtenaren door het nieuwe kabinet vaker met morele dilemma’s te maken te gaan krijgen en één op tien verwacht dat het moeilijker gaat worden morele twijfels uit te spreken op de werkvloer. Zorgelijk, noemt onderzoeker Peter Kanne deze cijfers. Hoe ziet u dit?

‘Ik weet niet of ik ten aanzien van dat eerste dat woord zou gebruiken. Je kunt het ook zo bekijken: vier partijen vormen een kabinet, en een groot deel van de ambtelijke top stemt daar niet op en vindt er ook nog eens wat van. Het zijn onervaren partijen en onervaren bestuurders. Dat is spannend. Ambtenaren hebben dan mogelijk vaker met morele dilemma’s te maken.

Het tweede punt kan wel zorgelijk zijn. Het is niet erg als er een cultuur blijft bestaan waarin je dilemma’s tot op het hoogste niveau kunt bespreken. Maar als je het gevoel krijgt dat je de politieke wil van de dag moet uitvoeren, ondanks de bezwaren, dan zou dat inderdaad zorgelijk kunnen zijn.’

U combineerde in een eerste reactie (zie bladartikel in BB18) deze uitkomst met het feit dat ambtenaren pessimistisch en problematisch tegen een aantal kabinetswensen aankijken. U schrijft dat de vraag hierbij is wat hun eigen rol zal zijn in deze te verwachten dynamiek en in hoeverre men toch (onbewust) voorsorteert op maatregelen die men om wat voor reden dan ook niet ziet zitten. Dat klinkt wat mistig. Bedoelt u hiermee dat ambtenaren (onbewust) gaan saboteren?

‘Soms moet je veel energie stoppen in iets waarvan je weet dat het niet haalbaar is. Of je vermengt het met het sentiment: ik vind het ook eigenlijk niet deugen, ik wil ook eigenlijk niet dat dit gaat slagen. Ben je dan neutraal in je advisering? Een topambtenaar zal zeggen: ja, dat zijn we echt, we moeten met meerdere politieke stromingen werken, maar je bent ook geen robot. Je vindt er zelf ook wat van. We kunnen best stellen dat het gros van de topambtenaren een andere electorale voorkeur heeft dan deze partijen. Ambtenaren hebben invloed op keuzes, maar hebben ze dan ook in alle openheid alle opties verkend? Ook de irreguliere? En blijft men dat durven? En weet je dat überhaupt altijd wel van jezelf? Als iets niet kan, dan moet je het eerlijk zeggen. Maar tegelijkertijd moet je al je professionaliteit en vakmanschap inzetten om open en eerlijk te adviseren, op ieder dossier.’

U schreef in uw eerste reactie ook dat maar weinig ambtenaren het acceptabel vinden dat petities expliciet vanuit de ambtelijke rol worden ondertekend. Maar ‘onder voorwaarden’ meegerekend komt dat percentage op 48 uit. Dat is toch best veel? Bij demonstreren was het totale percentage, ‘onder voorwaarden’ meegerekend, maar liefst 56 procent. En het gaat dan om demonstreren tegen een besluit van de organisatie waar de ambtenaar zelf werkt. Dat zijn toch best grote aandelen?

‘Dat is wel veel ja, maar zet je je naam en je functie erbij? Eerder dit jaar werd een petitie door 4500 ambtenaren ondertekend. Of doe je dat buiten werktijd, buiten kantoor en als burger? Prima, dat mag van Artikel 10. Maar ga je heel expliciet op een snelweg liggen of voor een ministerie staan en je zegt: ‘Civil servants demand ceasefire’, of je bent XR-ambtenaar en je zit er in je werk ook dicht op, dan wordt het wel ingewikkeld. Als leidinggevende kun je het niet verbieden. Maar als er vervelende dingen gebeuren, zoals rellen of een arrestatie, dan zegt de werkgever: je hebt een probleem. Dan is het niet goed afgelopen. Ik vind het niet passen bij de traditionele ambtelijke rol.

Wil je over je eigen beleidsterrein demonstreren? Je hebt mooie arbeidsvoorwaarden en een onderdeel van je werk is: tegenspreken op een manier die effectief is. Je hebt expertise en intern bezwaren kunnen worden weggewuifd. Als de cultuur gevaarlijk is, je zit met je handen in het haar en je slaapt er niet van, is demonstreren dan je sterkste tegenreactie? Ik heb daar geen antwoord op. Misschien doe je dat bij grote misstanden wel. Of je zoekt de media op. Misschien is dat ook je plicht. Als je dan nog buikpijn ervan hebt, dan ben je ergens anders beter op plaats, ook als lost dat het probleem niet op.

Ik vind dit probleem overigens nog niet wijdverbreid. We leven al in een individualistische tijd met mensen die hun mening willen geven. Daar moeten we niet in doorslaan, want anders is er geen werkbaar openbaar bestuur meer. Last resort is: je moet er selectief in zijn. Bij BuZa-ambtenaren kan ik me best voorstellen dat ze internationaalrechtelijke emoties hebben. Soms vind ik het ook wel wat naïef: demonstreren en een ander standpunt van de regering eisen. Israël en Hamas luisteren toch niet.’