'De angst voor participatie is ontzettend groot'
De Omgevingswet biedt gemeenten nieuwe handvatten voor participatie. Veel bestuurders zijn nog huiverig, ziet Sarah Ros.
Participatie is voor gemeenten een van de heetste hangijzers onder de Omgevingswet. Hoe begeleid je initiatiefnemers? Hoe maak je participatiebeleid? In gesprek met Sarah Ros, coördinator participatie namens de VNG, over spandoeken op de raadstribune, wollige participatiedocumenten en verboden afvinklijstjes.
Angst
Al jaren houdt Sarah Ros zich bezig met participatie. Nog voor corona reisde ze met twee collega’s namens de VNG alle Nederlandse gemeenten af om raden en colleges voor te bereiden op de Omgevingswet. ‘Iedere keer was participatie een van de meest relevante thema’s’, vertelt ze. ‘De angst dat je het als bestuurder of als raad niet goed doet, bleek ontzettend groot. Want als de relatie met burgers eenmaal is verpest, komt het doorgaans niet snel meer goed.’
Hot item
Ros, van huis uit stedenbouwkundige, maakt deel uit van de Evaluatiecommissie Omgevingswet. Die monitort of de wet zijn eigen doelen bewerkstelligt: minder regels, snellere besluitvorming, meer mogelijkheden voor lokaal maatwerk, en zeker ook meer participatie rond initiatieven. Daarbij valt de komst van de Omgevingswet vrijwel samen met de Wet versterking participatie op decentraal niveau die hetzelfde beoogt. Ros is nu voor de VNG senior-adviseur Omgevingswet en coördinator participatie. ‘Maar eigenlijk ben ik in de praktijk vooral met dat laatste bezig’, lacht ze. ‘Omdat participatie onder gemeenten zo’n hot item is.’
Spandoek
Ze merkte het vijf jaar geleden al, bij haar tournee langs gemeenten. ‘De raden kwam steeds weer aanzetten met de vraag: wat moeten we nou qua participatie vanuit de Omgevingswet? Wat is het absolute minimum? En hoe kunnen we taferelen voorkomen die we afgelopen jaren zo vaak hebben gezien: boze burgers met hun spandoek op de tribune die de gemeenteraad mangelen?’
Je zag bij wethouders vooral angst om het verkeerd te doen
Verdeeld
Bij de wethouders in den lande ondervond Ros vooral hoe verdeeld de meningen over de Omgevingswet waren. ‘Je hebt fans van participatie en je hebt bestuurders die het een drama vinden en hebben meegemaakt hoe het mis kan gaan. Je zag bij wethouders vooral angst om het verkeerd te doen. En hoe meer je lokaal over participatie in de Omgevingswet vastlegt, hoe groter de kans op nieuwe fouten.’
Verplicht
De Omgevingswet maakt een eind aan de vrijblijvendheid van burgerparticipatie. Voor de kerninstrumenten van de wet — de omgevingsvisie, het omgevingsplan en het programma om de lokale plannen uit te voeren — is het betrekken van burgers verplicht. Ros ziet dat gemeenten dit met veel energie oppakken. ‘Vanuit de VNG hebben we een kennisplatform opgebouwd met meer dan 550 leden. Er bestaat een interbestuurlijk forum waar meer dan 900 mensen bij zijn aangesloten. Allemaal willen ze de participatie ontzettend graag goed doen.’
Kamervragen
Want participatie mag dan vaker verplicht zijn onder de Omgevingswet, de manier waarop gemeenten burgers betrekken is vrij. ‘Voormalig minister Schultz stond daar altijd stevig in’, blikt Ros terug. ‘Ze wilde de rolvraag uit de Omgevingswet houden, want participatie was lokaal maatwerk. Het werd verplicht gesteld, maar hoe je het uitvoerde was een decentrale afweging.’ Het leidde volgens Ros al vroeg tot veel Kamervragen. ‘Hoe wist je nou als burger waar je aan toe was? Wat kon er wel niet op je afkomen, zonder dat je er vooraf adequaat over was ingelicht?’
Soms zijn het heel uitgebreide en nogal wollige documenten
Handvat
De motie-Nooren uit 2020 verplicht gemeenten daarom een eigen participatiebeleid vast te stellen. Ros: ‘Je legt daarin uit wat je van plan bent met de verplichtingen die de Omgevingswet oplegt op het gebied van participatie. Het is een soort praktisch handvat voor ambtenaren en een goede uitleg aan potentiële participanten en burgers en bedrijven. Maar wat ik nu zie, is dat de meeste gemeenten het breder oppakken. Soms zijn het heel uitgebreide en nogal wollige documenten.’
Onnodig, volgens Ros. ‘Je legt jezelf op van alles vast. En als je ervan afwijkt in je participatiebeleid, moet je het uitleggen. De andere kant is dat bijna alle overheden al participatienota’s hadden, die gewoon zijn overgenomen in het participatiebeleid onder de Omgevingswet. Heel veel hoofdstukken zijn niet nieuw.’
BB Had de VNG niet met een voor alle gemeenten bruikbaar model voor dat participatiebeleid kunnen komen?
'Dat wilde de VNG niet. Omdat de lijn van de Omgevingswet is dat participatie lokaal maatwerk is, een decentrale afweging. Ga je als gemeente veel bouwen, dan heb je een ander type participatie-afweging dan wanneer je aan natuurontwikkeling doet. Maar als ik participatieadviseur bij een gemeente zou zijn, dan zou ik eerst zeker kijken welke documenten er al via andere gemeenten beschikbaar zijn. En dan vervolgens de beste bij elkaar voegen.’
BB Is de eveneens verplichte participatieverordening vervolgens een koud kunstje?
‘Nee, dat is echt een totaal ander document. Het is een pakket aan regels, die gaan over participatie bij beleid van de overheid. Onder welke regels geven we invulling aan participatietrajecten? Hoe benaderen we bepaalde doelgroepen die misschien anders uit beeld blijven? Het maakt niet uit wat je eerst bepaalt: het participatiebeleid of de verordening. Ik zie dat veel gemeenten de verordening al hebben vastgesteld terwijl ze nog geen participatiebeleid hebben. Maar zorg wel dat er samenhang in zit.’
Verplichtingen
Gemeenten hebben dus meer verplichtingen bij participatie onder de Omgevingswet, maar dat geldt voor initiatiefnemers ook. Bij plannen die niet binnen de door de gemeente vastgestelde regels vallen, moeten ze soms zelf de participatie regelen. Dat is op zich goed, vindt Ros. ‘Ik zag vroeger grote ontwikkelaars meedoen aan participatietrajecten, maar de verantwoordelijkheid en kosten bij de overheid leggen. Is dat terecht? Nee.’
Maar ze constateert ook dat veel wethouders nog aan de nieuwe praktijk onder de Omgevingswet moeten wennen. ‘Stel dat omwonenden helemaal niet op de plannen van die ondernemer zitten te wachten en het vervolgens misgaat? Dan kijkt men niet naar de ondernemer, maar naar de overheid. Die had eerder moeten ingrijpen.’
Wat doe je als de participatie die een initiatiefnemer organiseert ondermaats is
Input
Het is een vraag die in veel gemeentehuizen leeft: wat doe je als de participatie die een initiatiefnemer organiseert ondermaats is? ‘Je kunt de procedure niet opnieuw doen’, zegt Ros. ‘Maar meestal kent de gemeente de buurt wel en is er met de initiatiefnemer al vooroverleg geweest aan de omgevingstafel.’ Als de gemeente meent dat de participatie ondermaats is, kan ze zelf contact leggen met omwonenden en andere belanghebbenden. Daarnaast kan ze een zienswijze-procedure starten en zienswijzen ophalen. Ros: ‘Die input kun je laten meewegen in het eindoordeel.’
BB Ik zie op internet dat gemeenten massaal handreikingen over participatie publiceren voor initiatiefnemers. Is dat de manier?
‘Ja. Ook vanuit het programma Omgevingswet is altijd gezegd: help de initiatiefnemer. Ze willen weten waar ze aan toe zijn. Maar wat ik nu af en toe zie, is dat die handreikingen nogal verplichtend overkomen. Zo van: als je maar aan deze afvinklijst voldoet, dan komt je plan er wel doorheen. Zoiets kan eigenlijk niet.’
BB Dat lijkt me voor gemeenten een ingewikkelde balans. Je mag initiatiefnemers wel met advies te hulp schieten, maar je mag ze er niet op afrekenen als ze dat advies in de wind slaan.
‘Ja, dat is absoluut zo. Het is semantiek, denk ik. Je moet blijven uitleggen dat het slechts een voorbeeld is. Dat we adviseren om het zo te doen. Dat het afvinklijstje geen verbindende richtlijn is. Want verkeerde participatie bestaat niet onder de Omgevingswet: je kunt een omgevingsvergunning niet weigeren op grond van slecht uitgevoerde participatie.’
Lees het hele interview met Sarah Ros deze week in de special Omgevingswet van Binnenlands Bestuur (inlog)
Reacties: 1
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.