Participatie in Amersfoort kent geen concrete doelen

Omdat het participatiebeleid van de gemeente Amersfoort geen concrete doelen kent, is niet te herleiden of het beleid en de uitvoering effectief en efficiënt zijn. De gemeente maakt wel werk van participatie en besluiten verbeteren ook, maar dat is niet voor iedereen duidelijk. Ondanks intensieve participatie zijn deelnemers namelijk niet tevreden.

Koploper in Nederland

Dat blijkt uit een rapport van de Rekenkamer Amersfoort die de uitvoering van het participatiebeleid van de gemeente onder de loep nam en keek of de invulling van inwonersparticipatie effectief is. Het beleid dateert uit 2009, toen Amersfoort met het vaststellen van de participatieverordening zelfs koploper in Nederland was. In 2016 is Starten voor de Start eraan toegevoegd om een goed beeld te krijgen van wat er speelt rondom startende initiatieven. In 2020 werd het beleid uitgebreid met een participatiegids voor ruimtelijke ontwikkelingen: initiatieven waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. De gemeente had bij de start van het onderzoek nog geen plan gemaakt voor evaluatie of actualisatie van het huidige beleid. Maar dat zou er binnenkort wel aan kunnen komen wegens de invoering van de Wet versterking participatie op decentraal niveau.

Eigen maatstaven

De rekenkamer bestuurde onder meer zes specifieke participatietrajecten in de stad. Zij geven geen representatief beeld van alle inspanningen die de gemeente verricht, maar zijn indicatief voor hoe het beleid in de praktijk wordt uitgevoerd. De hoofdconclusie is dat de gemeente Amersfoort duidelijk werk maakt van participatie, maar het niet herleidbaar is of het beleid en de uitvoering efficiënt en effectief zijn. Er is een discrepantie tussen de hoeveelheid werk die in participatietrajecten wordt gestoken en de uiteindelijke ontvangst van de resultaten door bewoners. De verschillende betrokkenen hebben eigen maatstaven om te beoordelen of participatie een succes is en de algemene uitgangspunten van de gemeente Amersfoort zijn sinds 2009 niet meer herzien.

Wie is bestuurlijk eigenaar?

De rol van participatie binnen de representatieve democratie wordt in het Amersfoortse beleid wel benoemd, maar is onvoldoende verankerd. Onduidelijk is wie nou de bestuurlijk eigenaar is van de participatieparagraaf. In de praktijk blijkt dat te worden ingevuld door de vakwethouder van wie het besluit is waar de participatieparagraaf onderdeel van uitmaakt. Maar de wethouder Participatie draagt verantwoordelijkheid voor het participatiebeleid. Dit leidt tot onduidelijkheid wie bestuurlijk eigenaar is van de participatieparagraaf en de wijze hoe het verloop van de participatie is uitgevoerd en beschreven. De rekenkamer constateert dat hoewel ‘de dingen goed gedaan worden’ het niet herleidbaar is dat ‘de juiste dingen worden gedaan’.

Geen financiële kaders

In het participatiebeleid staan volgens de rekenkamer geen concrete doelen of kwaliteitscriteria om te toetsen of participatietrajecten (volgens de uitgangspunten) een succes zijn. De gemeenteraad stelt daarnaast ook geen overkoepelende financiële kaders waarbinnen kan worden getoetst of een participatietraject kosteneffectief is. De gemeenteraad heeft in het verleden wel opdracht gegeven om kwaliteitscriteria te ontwikkelen, maar volgens het college is dit niet in lijn met de Omgevingswet en de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt om een omgevingsvergunning te kunnen weigeren.

Politieke gevoeligheid

In Amersfoort is per traject besluitvorming over de doelen, kosten en vorm van participatie. De wens is om maatwerk te kunnen leveren. ‘Het is niet herleidbaar waarom in één project er gekozen wordt voor een uitgebreidere vorm van participatie dan in een ander gelijksoortig project.’ De rekenkamer constateert onder meer dat de ‘politieke gevoeligheid’ van de ontwikkeling een factor van betekenis kan zijn in hoeverre bewoners concrete invloed kunnen uitoefenen binnen een traject. ‘De huidige werkwijze biedt onvoldoende handvatten om tot onderbouwde uitspraken te komen of de gemeente Amersfoort de participatietrajecten effectief en efficiënt inricht.’

Weerstand bij de uitvoering

Naar het oordeel van de rekenkamer neemt de gemeente Amersfoort de uitvoering van participatie serieus en steekt zij veel tijd in voorbereiding en uitvoering van participatietrajecten. De communicatie erover vindt de rekenkamer ‘uitgebreid en helder’. Maar in de praktijk ondervindt de gemeente weerstand bij de uitvoering van participatietrajecten. Tussen deelnemers en de gemeente verschillen de verwachtingen en opvattingen over wat de verschillende participatieniveaus (raadpleging, advisering, coproductie) inhouden. Deelnemers zien het niveau van raadplegen niet als een volwaardige vorm van participatie. Zij kunnen niet meepraten over de wenselijkheid van de ontwikkeling als geheel, maar alleen over hoe bepaalde zaken worden ingevuld. ‘Er is een spanningsveld tussen democratische legitimiteit, de gemeente als hoeder van het algemeen belang en de verwachting van participanten dat zij, wanneer ze geraadpleegd worden, daadwerkelijk invloed hebben.’

Politieke interventies

Verder denken de betrokkenen bij participatie verschillend over hoe succesvol de participatie is. Ambtenaren en het college vinden participatie succesvol als het nieuwe input oplevert voor beleid of als er tijdens de inspraak geen nieuwe zienswijzen naar voren komen. Raadsleden vinden het vooral belangrijk dat participatie leidt tot meer draagvlak. En de deelnemers geven aan participatie succesvol te vinden als zij gehoord worden en de kans hebben om mee te denken. Zij vinden het belangrijk dat hun inbreng ook zichtbaar wordt verwerkt. En daar verwachten deelnemers en raadsleden meer van. Voor hen is niet altijd duidelijk wat er is gedaan met de input uit participatie en welke inbreng niet is meegenomen en wat daar de reden van was. Tot slot geven politieke interventies de deelnemers het gevoel dat hun inbreng niet nodig was. Verschillende maatstaven en politieke interventies dragen bij aan de ontevredenheid van deelnemers over de invloed die zij hebben op het besluit en dat staat dat de effectiviteit van het participatieproces in de weg.

Verander spelregels niet

Hoe kan het beter? Uiteraard heeft de rekenkamer een aantal aanbevelingen gedaan. Aan de raad is het advies een participatievisie te formuleren aan de hand van de handreiking participatiebeleid van de VNG ‘met daarin expliciete aandacht voor de spanning tussen participatie en democratische legitimiteit’. Ook zou de raad duidelijk moeten maken welke rol de opbrengst van participatie speelt in de belangenafweging. ‘De gemeente Amsterdam heeft dit uitgewerkt in het beleid voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving dat als denkrichting kan dienen voor de gemeente Amersfoort.’ Tot slot is het advies om de aanpak te standaardiseren en financiële kaders te stellen. Daarbij is het advies aan raad en college om de spelregels tijdens een participatietraject niet te veranderen. Het advies aan het college is om iemand te benoemen die verantwoordelijk is voor de participatieparagraaf en daarin te benoemen welke input uit participatie is meegenomen in het voorliggende besluit en welke input niet.

Niet automatisch betere besluiten

In een bestuurlijke reactie op het rapport zegt het college na te denken over enkele pilots om binnen het fysiek domein te experimenteren met een aantal nieuwe participatie-instrumenten. De coalitie maakt ook werk van bestuurlijke vernieuwing en ontwikkelt nieuwe tools die gericht zijn op meer zeggenschap, betrokkenheid, vertrouwen en samenspel, zoals de jongerenraad en de start van de eerste gelote burgerraad. Volgens het college is participatie niet alleen een instrument maar ook ‘houding en cultuur’. Het college noemt een inwoner uit een burgerinitiatief volgens wie een ‘kentering’ zichtbaar is. ‘Dat steeds meer ambtenaren zich naast de inwoner opstellen en echt uit zijn op luisteren en samen oppakken.’ Verder vindt het college het relevant om de participatie-paradox te noemen. ‘Meer participatie leidt niet automatisch tot betere besluiten, meer draagvlak, meer tevreden participanten of een verrijking van de representatieve democratie. Juist omdat participatie beter uit kan pakken voor de mensen die beschikken over voldoende tijd, netwerken en competenties, krijgen specifieke deelbelangen meer invloed dan anderen.’

Zoeken naar balans

Het college stelt verder voor om volgend jaar het huidige participatiebeleid op onderdelen te actualiseren. Ook is er contact met de gemeente Amsterdam over het VTH-beleid waarin de plek van participatie in de belangenafweging is uitgewerkt. Het college adviseert de gemeenteraad over standaardisering om te zoeken naar balans: ‘wat leggen we vast in een standaardaanpak of standaardproces en waar laten we ruimte voor maatwerk en een situationele aanpak?’ Verder wijst het college erop dat de gemeente Utrecht dit najaar aanvullend nieuw beleid gaat ontwikkelen en gaat oefenen met financiële kaders voor participatie. ‘We hebben met de Utrechtse afdeling Samen Stad Maken afgesproken dat we op basis van hun bevindingen kijken wat dit zou kunnen betekenen voor de Amersfoortse aanpak.’

Grote verantwoordelijkheid

Het college onderschrijft de aanbeveling om in een participatieparagraaf te onderbouwen welke input uit de participatie wel of niet is meegenomen en dit expliciet te formuleren in beslispunten en argumenten. Het college gaat verder niet echt in op het specifiek benoemen van een wethouder die verantwoordelijk is voor de participatieparagraaf. Het belang om tijdens een participatieproces niet de spelregels te veranderen en als college en raad terughoudend op te treden tijdens het proces, onderschrijft het college wel. ‘Dit vraagt een grote verantwoordelijkheid van raad en college om hierop alert te zijn. En als het wel gebeurt, een pas op de plaats te maken en naar alle betrokkenen goed uit te leggen wat dit betekent voor het proces en resultaat.’ Op 3 september bespreekt de gemeenteraad het rapport en besluit daarna over de aanbevelingen.