Verantwoording na participatie burgers 'geen zware eis'

Burgerberaden schieten als paddenstoelen uit de grond. Maar hoe verhoudt burgerparticipatie zich eigenlijk tot democratisch gekozen organen? Weegt het mandaat van een raadslid echt zwaarder dan het advies van een diverse groep gelote burgers?

Van inspraak naar participatie

Het wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau beoogt dat iedere decentrale overheid van de inspraakverordening een participatieverordening moet maken. Inwoners worden dan niet alleen betrokken bij de voorbereiding van beleid, maar ook bij de uitvoering en evaluatie ervan. Bij het voorstel komt ook het uitdaagrecht wat het mogelijk maakt dat inwoners en maatschappelijk partijen een gemeente kunnen verzoeken om uitvoering van een taak van de gemeente over te nemen, al dan niet met het bijbehorende budget. De wet werd op 26 oktober 2023 bijna unaniem aangenomen door de Tweede Kamer. Alleen de PVV stemde tegen. Nu ligt de wet bij de Eerste Kamer.

Onvoldoende betrokken

Het lijkt een vrij radicale verandering: van inspraak naar participatie. Maar volgens Julien van Ostaaijen, universitair docent bestuurskunde aan Tilburg University, zijn we met burgerparticipatie al 25 jaar niets opgeschoten. Veel ambtenaren en bestuurders willen vooral dat inwoners vrijblijvend adviseren zonder dat de grote lijn van het bedachte beleid in gevaar komt, schreef hij in zijn column voor Binnenlands Bestuur. De Rekenkamer Utrecht bracht eind 2022 een kritisch rapport uit over inwonersparticipatie in de gemeente Utrecht. Deelnemers voelen zich in het participatietraject vaak onvoldoende betrokken en weten achteraf vaak niet wat er met hun inbreng is gebeurd. Inwoners én raadsleden zien meestal nauwelijks terug hoe plannen door de inbreng zijn verbeterd. Iets meer dan een kwart van de deelnemers beoordeelt de gemeente als betrouwbaar, en maar 36 procent vindt de gemeente betrokken tijdens participatietrajecten.

Overvecht 'slecht vertegenwoordigd'

‘Dat rekenkamerrapport was tamelijk kritisch’, zegt het Utrechtse gemeenteraadslid Ruud Maas (Volt). Hij vindt het belangrijk om burgers te betrekken bij vooral lokale politiek. ‘Je moet echt met burgers spreken, niet als een doekje voor het bloeden of zeggen dat je naar hen luistert, maar dat dan niet doen.’ Burgerparticipatie is volgens hem bedoeld om de lokale politiek te helpen bij besluitvorming. Maas vindt de gemeenteraad geen goede afspiegeling van de stad, omdat er teveel theoretische opgeleide mensen in zitten. ‘Een wijk als Overvecht is slecht vertegenwoordigd in de raad.’ Volgens hem kun je als raadslid nooit weten wat er op microniveau speelt in buurten. ‘Je moet blijven informeren hoe het zit.’ Bewoners van de Weerdsingel protesteerden fel tegen de aanleg van een fietsroute, maar die kwam er toch. ‘Dat waren theoretisch opgeleide, witte mensen, maar ook daar werd dus niet naar geluisterd. Dat is gek. Je moet dan goed uitleggen dat je je eigen plan doorzet. Dat ontbreekt eraan.’

Duidelijke keuzes maken

De gemeente Utrecht is bezig met een nieuwe participatieaanpak en neemt de lessen van het rekenkamerrapport daarin mee. Helderheid over zeggenschap van inwoners is daarbij ‘cruciaal’. Ook zet de gemeente extra in op het betrekken van mensen die nog niet worden gehoord. Wethouder Eva Oosters (Student & Starter) nam onlangs het achttal adviezen van het eerste Utrechtse burgerberaad, over de viering van de jaarwisseling, in ontvangst. Belangrijkste adviezen: zet een ‘Utrechts verhaal’ neer, stel een lokaal afsteekverbod in en ondersteun en financier kleinschalige en toegankelijke buurtinitiatieven. Voor de plannen is een totaalbudget van 1,3 miljoen euro beschikbaar. ‘Binnen de gestelde kaders mochten ze alles zeggen’, zegt Oosters. ‘We gaven geen richting mee, maar vroegen een besluit te nemen over vuurwerk en duidelijke keuzes te maken, anders zijn de adviezen niet uitvoerbaar.’ Van de uitkomst had Oosters geen verwachtingen, maar er was meer focus op buurtinitiatief en minder op centrale activiteiten. ‘Er is een eigen verhaal van gemaakt.’

Het blijft spannend

De adviezen worden nog gecontroleerd op financiële, juridische en praktische uitvoerbaarheid. Dat laatste is soms een ‘dunne lijn’, erkent Oosters. ‘Maar er is duidelijk afgesproken: onze houding is “ja, mits”.’ Per oktober een blik handhavers opentrekken kan niet. ‘Een voorwaarde was dat het belangrijk is goed te adviseren, want als iets later niet uitvoerbaar blijkt, heb je een vertrouwensbreuk.’ De raad besluit in april definitief over de viering van de jaarwisseling. ‘Wij stellen voor de adviezen over te nemen. De raad heeft heel expliciet gezegd: als het haalbaar is, nemen we ze over.’ Het politieke deel blijft over, weet Oosters. ‘Raadsleden mochten zich niet mengen met het burgerberaad, dus het blijft spannend. In Frankrijk zag je dat veel voorstellen van een burgerberaad over klimaat terzijde werden geschoven.’

Goed afspraken

Dit jaar vindt in dertig gemeenten een burgerberaad plaats. Een vertienvoudiging ten opzichte van twee jaar geleden, meldde Eva Rovers, directeur van Bureau Burgerberaad, onlangs in Binnenlands Bestuur. De uitkomst van een burgerberaad is altijd een advies, stelt de Tilburgse hoogleraar vergelijkende bestuurskunde Frank Hendriks. ‘Het werkt aardig bij kwesties die raken aan het leven van alle burgers, zoals het burgerforum in Ierland over abortus.’ Het onderwerp moet niet te technisch zijn en niet te klein of te groot. ‘Het liefst raakt een onderwerp aan relevante kennis en ervaringen van mensen, zoals de jaarwisseling.’ Maar de beslissing is uiteindelijk aan de gemeentepolitiek. ‘Maak dat van begin af aan heel duidelijk, want dat kan door deelnemers én het publiek heel anders worden beleefd.’ Maak dus goede afspraken over de behandelingswijze door de politiek. Verantwoorden wat ermee wordt gedaan is geen zware eis, vindt Hendriks. ‘Je moet bereid zijn het debat te voeren over wat je hebt gedaan met het advies. Als je dat niet hebt geregeld, verdwijnen deze dingen geruisloos en dat doet de relatie tussen burger en bestuur geen goed.’

Touwtjes uit handen geven

Burgerparticipatie schuurt altijd met de legitimatie van democratisch gekozen organen, maar als je luistert, moet je ook uitleggen waarom het ongeschikt is, vindt ook raadslid Maas. ‘Anders moet je het niet doen of het afschaffen.’ Wethouder Eva Oosters wijst erop dat een groot deel van de Utrechtse raad instemde met de vorm, het mandaat én het onderwerp van het burgerberaad. ‘Ze hebben op een controversieel onderwerp echt de touwtjes uit handen gegeven. Er zijn fracties die tegen dit onderwerp hebben gestemd. Die hebben een te sterk beeld over hoe ze het willen zien.’

Lees het volledige artikel deze week in BB06.