De eerste stap in Wiersma's nieuwe (stikstof)aanpak

Een nieuwe Kamerbrief van de hand van landbouwminister Femke Wiersma geeft meer duidelijkheid over hoe onder andere het stikstofbeleid er de komende jaren uit zal zien. Kloppend hart van haar aanpak is de kabinetswens om over te stappen van middel- naar doelsturing, en van depositie- naar emissiebeleid. Dat betekent dat nadrukkelijker gestuurd gaat worden op wat er op het boerenerf uitgaat in plaats van wat er bij de natuur ingaat. En dat de boer in principe meer ruimte krijgt om eigenstandig te beslissen hoe hij of zij de verplichte doelen gaat halen.

Vanggewassen

Een voorbeeld van middelsturing is de door veel boeren gewraakte kalenderlandbouw, waarbij de overheid nauwgezet voorschrijft wat de agrariër kan of mag doen. Illustratief is de kritiek op het feit dat de overheid bepaalt welke vanggewassen geplant mogen worden en wanneer geoogst. Deze week houdt de Tweede Kamer een debat over de discrepantie soms tussen Haagse regels en de praktijk op het boerenerf. Doelsturing is in veler ogen een oplossing.

Voeg hierbij de onvrede onder de huidige coalitiepartijen over de sleutelrol van modelberekeningen van stikstofdepositie per hectare beschermd natuurgebied, die als basis dienen voor het huidige stikstofbeleid. Het vorige kabinet al wilde over op een emissiebeleid dat als uitgangspunt het boerenbedrijf heeft, een stap die meerdere wetenschappers adviseren. De nieuwe regering zet dit door.

Welke doelsturing?

Wiersma schrijft in haar Kamerbrief dat ze emissiedoelen wil vastleggen op boerderijniveau, voor broeikasgassen, stikstofuitstoot en stoffen die nadelig zijn voor de waterkwaliteit. Het gaat haar allereerst om de melkveehouderij, de akkerbouw en de intensieve veehouderij. Begin volgend jaar wil ze duidelijk hebben welke doelsturing voor die eerste sector haalbaar en van meerwaarde is. Later in 2025 volgt akkerbouw, en daarna de intensieve veehouderij.

De ambitie is dan om landelijke regels op te stellen voor boerderijspecifieke stoffenbalansen, waaraan nu in opdracht van het landbouwministerie wordt gewerkt door wetenschappers van Wageningen University & Research (WUR) en overheidsorganisatie Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Er wordt voortgeborduurd op de stoffenbalansen die er al zijn, zoals de Kringloopwijzer die het merendeel van de boeren reeds invult. Boeren die bij zuivelfabrikant FrieslandCampina zijn aangesloten, zijn namelijk verplicht de Kringloopwijzer te gebruiken. Een stoffenbalans brengt in kaart wat er op een boerderij binnenkomt aan kunstmest en krachtvoer, en wat er uitgaat aan vlees, melk, gewassen of eieren. Meer specifiek wordt gekeken naar een teveel aan bijvoorbeeld fosfaat of stikstof in de mineralenkringloop van het bedrijf.

Een intentieverklaring

Ook elders in Nederland worden boeren al langer, aan de hand van een stoffenbalans, voor hun milieuprestaties beloond. Voorbeelden zijn de Brabantse Biodiversiteitsmonitor Melkveehouderij, de Biodiversiteitsmonitor Akkerbouw in Drenthe, het Markemodel in de Achterhoek, en het keurmerk On the Way to Planet Proof van Stichting Milieukeur. Begin volgend jaar hoopt Wiersma samen met marktpartijen een intentieverklaring voor een publiek-private samenwerking te ondertekenen, met het doel deze aanpak tot aan 2030 uit te rollen.

Wel blijft het lastig om boeren voldoende te compenseren voor de inkomstenderving die verduurzaming met zich mee brengt. Al voor Wiersma's komst keek het landbouwministerie naar de eco-regelingen binnen het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) van de Europese Unie, met de hoop dat die doelgestuurder kunnen worden. Ook is nauwgezetter bekeken welke kosten een bepaalde verduurzaming voor een boer met zich mee brengt.

Beloningen te laag

Wiersma refereert in haar brief niet aan een onderzoek van Wageningen Environmental Reseach (WENR) van begin dit jaar, ook in opdracht van het landbouwministerie. Daarin kwam naar voren dat de beloning bij doelsturing behoorlijk gehinderd wordt door de Europese staatssteunregels. Eén bezwaar is dat de overheid een boer slechts mag belonen als die bovenwettelijke inspanningen levert. Dat betekent dat agrariërs minder financiële compensatie kunnen krijgen naarmate de Europese milieuregelgeving strenger wordt. Daar komt bij dat er een plafond zit aan hoeveel een boer aan overheidssteun mag ontvangen, om de vrije markt wel vrij te houden. Met als gevolg dat beloningen gauw te laag uitvallen.

Wel waarschuwt minister Femke Wiersma in de Kamerbrief voor te grote verwachtingen. Soms kan doelsturing het een agrariër zelfs moeilijker maken, noemt ze, ‘bijvoorbeeld omdat boeren extra maatregelen moeten nemen om hun bedrijfsgerichte doelen te behalen of als gevolg van rapportageverplichtingen’.