Doelsturing in de landbouw is erg lastig, aldus nieuw onderzoek

Middelsturing versus doelsturing. Die twee woorden belichamen een debat in de politiek over hoe om te gaan met de landbouw. De eerste term behelst een beleidsvorm waarbij de overheid agrariërs voorschrijft hoe ze moeten boeren. Denk aan verplichte maatregelen als bufferstroken langs sloten, en het plafond aan de hoeveelheid mest die per hectare boerenland uitgereden wordt. In het tweede geval krijgen de boeren wel milieudoelen opgelegd, maar behouden ze de ondernemersvrijheid om naar eigen inzicht die finish te halen.

Grote belemmeringen

Doelsturing klinkt als een ideale werkelijkheid: de boer behoudt een mate van zelfbeschikking, en er blijft ruimte voor innovatie. Volgens nieuw onderzoek van Wageningen Environmental Research brengt doelsturing voor natuurinclusieve landbouw echter grote belemmeringen met zich mee. Dat komt onder andere door de strikte Europese staatssteunregels, maar bijvoorbeeld ook doordat dit veel handhaving vergt en een doorwrocht ICT-systeem.

De onderzoekers werkten in opdracht van het ministerie van LNV en meerdere provincies. Onder andere de provincies Noord-Brabant en Drenthe experimenteren nu al met vormen van doelsturing, aan de hand van Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s). Boeren die kunnen aantonen dat ze bovenwettelijk rekening houden met milieu en natuur krijgen een jaarlijkse beloning van meerdere duizenden euro’s.

Ter illustratie: het project Brabantse Biodiversiteitsmonitor werkt met KPI’s voor onder meer stikstofbodemoverschot, fosfaatbodemoverschot, ammoniakuitstoot, weidegang, gewasbeschermingsmiddelen en eiwit van eigen land.

Vormen van doelsturing

De Wageninger onderzoeksgroep keek of met een vergelijkbare aanpak als in Noord-Brabant ambitieus milieuvriendelijk landbouwbeleid denkbaar is. Het droombeeld dat als uitgangspunt diende: dat op de helft van het Nederlandse landbouwareaal sprake is van een zo veel mogelijk grondgebonden boerenbedrijf, met veel agrarisch natuurbeheer, geen of beperkt kunstmest, relatief weinig koeien per hectare en beperkt gebruik van chemische middelen. Door dit alles neemt de melkproductie wel af, en moet een boerderij meer grond hebben.

Als gekozen wordt voor een lichte vorm van doelsturing, waarbij boeren transparant zijn over de gegevens van hun bedrijfsvoering en vooral van elkaar willen leren, dan zal het aantal natuurinclusieve boeren niet snel groter worden dan de huidige negen procent. Het EKO Keurmerk werkt op deze manier. De doelgroep zal dan beperkt blijven tot de boeren met een grote innerlijke motivatie om bijvoorbeeld biologische landbouwproducten te produceren, waarvoor bovendien in de supermarkten en elders maar een beperkt publiek is.

Markemodel en Foqus Planet

Een alternatief is middelzware doelsturing, waarbij de bovenwettelijke inspanningen financieel beloond worden. Dit gebeurt met overheidssteun in bijvoorbeeld de Brabantse Biodiversiteitsmonitor en het Markemodel in de Achterhoek. Ook zuivelcoöperatie FrieslandCampina, de grootste zuivelproducent van Nederland, werkt hiermee: onder meer binnen het Foqus Planet-programma.

Wanneer de overheid betrokken is, knellen de Europese staatssteunregels. Uit naam van de vrije handel moeten boeren per se beloond worden via de deminimis-regeling, die per lidstaat een financieringsplafond voorschrijft en per boer een limiet van 20.000 euro in drie jaar. Hogere beloningen zijn in theorie wel mogelijk maar moeten een staatssteuntoets doorlopen, en gebaseerd zijn op gederfde inkomsten en gemaakte kosten. Maar die twee elementen zijn volgens de onderzoekers moeilijk te bepalen.

Ook via de Ecoregeling van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) zijn beloningen mogelijk. In dat geval komt er geen extra geld naar de landbouwsector, maar worden de bestaande Europese budgetten op een andere manier verdeeld.

Beloningen te klein

De beloningen die nu toegestaan zijn, zijn volgens de onderzoekers te klein om werkelijk ambitieus natuurinclusief boeren mogelijk te maken. Volgens boeren die ze spraken kost kruidenrijk grasland 1500 euro per hectare. Dat kost dus teveel. Daarom kiezen boeren voor minder vergaande ingrepen in hun bedrijfsvoering, zoals langjarig grasland of het aanbrengen van landschapselementen.

Als een bedrijf als FrieslandCampina zijn boeren extra beloont, dan is het de marktvraag die knelt. Volgens de zuivelcoöperatie willen klanten wel extra betalen voor een minder grote klimaatvoetafdruk, dus de broeikasgasuitstoot per liter melk, maar bijvoorbeeld minder voor extra uren weidegang. Dat betekent dat boeren vooral kunnen bijverdienen door het terugbrengen van hun uitstoot van broeikasgassen, wat juist het beste kan door intensievere vormen van melkveehouderij.

Een derde vorm van doelsturing is de zware variant, waarbij de overheid aan boeren normen voorschrijft en handhaaft. Die handhaving moet dan gebeuren via de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit. Dat kost veel inzet, en is bovendien moeilijk. In het rapport wordt het voorbeeld genoemd van bij de buurman aangekocht gras of maïs. Doorgaans wordt zo´n aankoop niet centraal geregistreerd en is die dus moeilijk controleerbaar. Fraude lijkt goed mogelijk.

Steeds strengere milieuwetgeving

Een ander probleem voor doelsturing is dat de Europese Nitraatrichtlijn, uitgewerkt in de Nederlandse Meststoffenwet, sterk werkt met middelsturing. Dit kan niet zomaar worden aangepast, schrijven de onderzoekers. Daar komt in het geval van middelzware doelsturing nog bij dat beloning alleen mogelijk is in het geval van bovenwettelijke prestaties door een boer. Dit laatste geeft de agrariër weinig zekerheid, omdat de Europese milieuwetgeving steeds strenger wordt.

Een recent voorbeeld is de afschaffing van de derogatie, waardoor boeren minder mest mogen uitrijden. Dit komt voort uit de Nitraatrichtlijn, op basis waarvan boeren sinds kort ook verplicht bufferstroken bij waterlopen moeten aanhouden. Eerder kregen boeren daar beheervergoedingen voor. Nu de bufferstroken bij wet vastliggen, mag dat niet meer.

De KringloopWijzer

Het was de zuivelsector zelf die in 2016 de KringloopWijzer invoerde, waar bijna alle melkveehouders elk jaar gegevens over hun bedrijfsvoering invullen. Aan de hand daarvan kunnen KPI’s bepaald worden. De commissie-Remkes adviseerde een paar jaar geleden al om op basis hiervan een Afrekenbare Stoffen Balans te beginnen, om met zware doelsturing milieuvriendelijk boeren te stimuleren.

Maar de Wageninger onderzoekers concluderen nu dat doelsturing verre van ideaal is. Althans, als het erom gaat dat er in Nederland op grote schaal natuurinclusief geboerd gaat worden.