Ambtenaar ervaart onrechtvaardig en ondoelmatig beleid

Bijna de helft van alle ambtenaren liep de afgelopen 12 maanden tegen een moreel dilemma aan. Vaak gaat het om beleid dat onrechtvaardig of ondoelmatig uitpakt. In negen van de tien gevallen kiest de ambtenaar ervoor het iemand voor te leggen, meestal een naaste collega, ook wel de leidinggevende of iemand buiten de werkomgeving (vaak de partner). Hierover zijn ambtenaren overwegend tevreden. Slechts een kwart is echter tevreden met het vervolg, ruim een derde is dat niet of zegt dat er geen vervolg (of terugkoppeling) was. Vooral bij uitvoeringsorganisaties en ministeries ligt dit aandeel van ontevredenheid hoog.

Overall beeld

In opdracht van het programma “Dialoog en Ethiek” voerden we in februari 2022 het onderzoek ‘Morele vragen bij rijksambtenaren’ uit. In april 2023 herhaalden we dit onderzoek op eigen initiatief, in samenwerking met NRC en Binnenlands Bestuur. Nu niet alleen voor de Rijksoverheid, maar ook voor de andere overheden, voor de semioverheid en voor het bedrijfsleven.

We zien dat iets minder dan de helft (47%) van alle ambtenaren de afgelopen 12 maanden wel eens tegen een moreel dilemma aanliep. De verschillen naar sector (binnen en buiten de overheid) zijn niet groot.  

In 2022 bleek – op basis van diepte-interviews – dat morele vragen zich aandienen op vele manieren, die we clusterden in vijf categorieën. De vijf O’s. Dit jaar hebben we dat preciezer gekwantificeerd en zien we dat ambtenaren aanlopen tegen deze ethische obstakels:
 

In bovenstaand schema zien we dat 57 procent van degenen die de afgelopen 12 maanden tegen een morele vraag aanliepen (47% van alle ambtenaren) onrechtvaardig beleid meemaakte: morele twijfels die ontstaan bij ambtenaren als ze zien dat burgers tussen wal en schip vallen. Dit betreft  (57% van 47% =) 27 procent van alle ambtenaren.

Of het ambtenaren lukt deze morele dilemma’s bespreekbaar te maken en, daarna, of er iets mee gebeurt, hangt af van de keuzes die betrokkenen maken tijdens een aantal ‘momenten van de waarheid’.

In negen van de tien gevallen kiest de ambtenaar ervoor het iemand voor te leggen, meestal een naaste collega, ook wel de leidinggevende of iemand buiten de werkomgeving (vaak de partner).

Collega’s worden in vertrouwen genomen om het hart te luchten, om te sparren of om ervaringen van gelijkgestemden op te halen; de leidinggevende komt in beeld wanneer een ambtenaar ook een verandering wil bewerkstelligen. Hierover is de ambtenaar overwegend tevreden.

Daarna blijkt het lastig om het gaande te houden. Een vervolg blijft vaak uit of is onbevredigend. Het leidt tot berusting, of erger: frustratie en afhaakgedrag. Slechts 27 procent is tevreden met het vervolg. 36 procent is dat niet of zegt dat er geen vervolg (of terugkoppeling) was. Vooral bij uitvoeringsorganisaties (46%) en ministeries (44%) ligt dit aandeel van ontevredenheid hoog.

Werkgeluk onder ambtenaren het grootst en gestegen

• Het werkgeluk van ambtenaren is groot en sinds 2016 gestegen (dat van werknemers in het bedrijfsleven is iets gedaald en ligt nu iets lager).
• Op alle aspecten van werk is de ambtenaar nu overwegend positief en positiever dan zeven jaar geleden. Maar liefst 95 procent oordeelt positief op het belangrijke aspect ‘De mate waarin ik mijn werkzaamheden zelfstandig en met eigen verantwoordelijkheid kan uitvoeren’. Ook andere aspecten waarvan we weten dat ze sterk bijdragen aan het algehele werkgeluk – plezier, zingeving, kan me ontwikkelen, inspiratie –  worden zeer goed en beter dan in 2016 beoordeeld. 
• Het aspect dat in 2016 nog door even veel werkenden positief als negatief beoordeeld werd – ‘Het organisatiebeleid (cultuur, normen, waarden, de manier waarop doelen worden gesteld)’ – wordt nu door 70 procent positief en 15 procent negatief gewaardeerd. Het blijft wel het laagst gewaardeerde aspect.
• In vergelijking met werken bij het bedrijfsleven (waar we enkele dalingen zien), doet het werk als ambtenaar het beter op de aspecten bijdrage aan de samenleving, zingeving en inspiratie. Het bedrijfsleven scoort iets beter op het aspect bijdrage aan de economie.

Tevredenheid met ruimte voor ethiek in het werk, minder met transparantie

• Ambtenaren oordelen vrij positief over de plek van ethiek binnen de organisatie. Driekwart (76%) stelt dat er binnen de organisatie waarde wordt gehecht aan ethiek en bijna twee derde zegt dat morele aspecten ook worden meegenomen in de besluitvorming.
• Iets minder positief is men over de transparantie: bijna de helft (47%) stelt dat men binnen de organisatie transparant is over afwegingen en beslissingen, 30 procent oordeelt neutraal (niet eens, ook niet oneens) en 20 procent kan dat niet onderschrijven.

Bijna helft ambtenaren had de afgelopen 12 maanden morele dilemma’s

• Bijna de helft van de ambtenaren had de afgelopen (wel eens) een morele vraag. De verschillen tussen overheid, semioverheid en bedrijfsleven zijn niet groot.
• Men loopt het meest aan tegen Onrechtvaardig beleid (57% van degenen met morele vragen)en ondoelmatig beleid (47%). Daarna heeft men morele problemen met beleid dat niet overeenkomt met de eigen (politieke) overtuigingen (ongewenst beleid: 39%) en situaties waarbij sprake is van ondeugdelijke informatie (anderen waren niet transparant genoeg, ik zelf kon niet zo transparant zijn als ik wilde; samen 37%). Ongewenst gedrag jegens ambtenaren (kwetsend gedrag, discriminatie, seksueel grensoverschrijdend gedrag; samen 15%) komt relatief minder vaak voor. Maar als het voorkomt heeft het veel impact. 

Ruimte om over morele vragen te spreken; ontevredenheid over vervolg

• Negen op tien ambtenaren (van de overheid en semioverheid) spraken over hun morele vraag met collega’s of leidinggevenden.
• Degenen die dat deden zijn daar overwegend tevreden over, maar veel minder over hoe het dilemma werd teruggekoppeld en afgehandeld.  
• Overwegend ervaren ambtenaren de vrijheid om over morele dilemma’s te praten binnen de organisatie. De belangrijkste belemmering is het idee dat het geen zin heeft morele vragen aan te kaarten, omdat er toch niets mee wordt gedaan. Eén op vijf (21%) ambtenaren zegt dat deze belemmering ‘altijd’ of ‘vaker wel dan niet’ speelt, nog eens 22 procent zegt ‘even vaak wel als niet’. Bij uitvoeringsorganisaties, rijksoverheid en gemeenten ligt dit aandeel hoger dan in de zorg of het onderwijs.
• Andere belemmeringen (ik voel me niet vrij genoeg, het kan mijn positie schaden, leidinggevenden of collega’s reageren afhoudend of geïrriteerd) worden minder vaak als zodanig ervaren. Toch, als we de aandelen anders dan ‘vrijwel nooit’ bij elkaar optellen (het komt minimaal wel eens voor), kunnen we vaststellen dat 70 procent van de ambtenaren zich soms niet vrij genoeg voelt om een dilemma ter sprake te brengen, 62 procent wel eens meemaakt dat collega’s afhoudend of geïrriteerd reageren als ze een dilemma ter sprake brengen en 56 procent wel eens ervaart dat de leidinggevende afhoudend of geïrriteerd reageert als ze dat doen.  

Ambtenaar wil vooral de samenleving dienen, niet de bestuurder

• Als overheidsambtenaren deze zin moeten in vullen: ‘Het is mijn verantwoordelijkheid als ambtenaar om… te dienen?’ zegt het merendeel vooral de samenleving te willen dienen (78%). Een op zes legt de focus bij de burger en slechts 4 procent zegt vooral de bestuurder te willen dienen.
• Bij het Rijk en de provincie (indicatief) ligt dat zelfs dicht bij de negentig procent, bij gemeenten en waterschappen legt me de focus iets vaker bij de burger. 

Programma ‘Dialoog en Ethiek’ nog niet erg bekend, wel nuttig

• Van de Rijksambtenaren heeft 31 procent wel eens van gehoord van het programma Dialoog en Ethiek en is 2 procent ermee in aanraking geweest, wat goed overeenkomt met de inschatting van programmadirecteur Pool zelf, hij zegt ondertussen zo’n ‘3000 ambtenaren in sessies te hebben ontmoet en mee te hebben gewerkt.’
• Onder andere overheden is de bekendheid en het bereik van het programma beduidend lager.
• Van degenen die er zelf mee in aanraking kwamen vindt iedereen het (zeer of tamelijk) nuttig. Van degenen die het (ongeveer) kennen vindt een meerderheid het nuttig en een substantieel deel (23% en 15%) vindt het niet zo nuttig. Bijna niemand noemt het programma ‘niet nuttig/verkeerd’.

Verantwoording

Onderzoek Ethiek & werkgeluk bij (semi-)overheid en bedrijven 2023
In dit onderzoek is gebruik gemaakt van twee steekproeven om werkenden in Nederland te beschrijven. In beide gevallen is het I&O Research Panel gebruikt als steekproefbron.

• Ambtenaren (semi-)overheid: n = 2.275
• Werkenden bedrijfsleven: 517

In dit onderzoek zijn de ambtenaren bewust oververtegenwoordigd, aangezien we voor dit onderzoek vooral geïnteresseerd zijn in de cultuur, de omgang met morele kwesties en het werkgeluk bij overheid en semioverheid. De steekproef van werkenden in het bedrijfsleven gebruiken we als ‘controlegroep’ om de vraag te kunnen beantwoorden: zijn deze bevindingen typisch voor de publieke sector of komen ze ook voor in de commerciële wereld?

(Semi-)overheid
In april 2023 is een ruime steekproef (n = 2.275) van werknemers, werkzaam bij overheid of semioverheid, een uitgebreide vragenlijst voorgelegd. 

Voor de meeste sectoren zijn voldoende waarnemingen gerealiseerd om betrouwbare uitspraken te kunnen doen. Dat geldt niet of beperkt voor provincie, waterschap, politie en welzijn. Enkele keren worden de uitkomsten voor deze sectoren wel getoond, maar ze dienen als indicatief gelezen te worden. 

Bedrijfsleven
Daarnaast zijn in een representatieve steekproef werkenden in loondienst in het bedrijfsleven bevraagd. Het betrof 517 werkenden. Dit onderzoek is uitgevoerd van 12 tot 15 mei 2023.

In deze periode werkten 5.671 Nederlanders (18+) mee aan het onderzoek. Hiervan kwamen 3.521 personen uit het I&O Research Panel en 2.150 personen uit het BB-bestand.