Wat willen we met een lobbyregister?

Met het onlangs gepubliceerde Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging is het voor bestuurders én belangenbehartigers mogelijk om te bepalen wat zij nu eigenlijk willen met een lobbyregister. ‘Krijg eerst helder wat je met een lobbyregister wilt bereiken en richt het daarop in’, aldus prof. dr. Caelesta Braun die het afwegingskader samen met dr. Bert Fraussen opstelde.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft jullie gevraagd om een onderzoeksrapport te maken, nadat ze hierover een toezegging had gedaan aan de Tweede Kamer bij de behandeling van de initiatiefnota Dassen/Omtzigt en hun motie die vroeg om een verplicht lobbyregister. Wat was de opdracht?

‘De opdracht was om een aantal lobbyregisters te vergelijken en te kijken naar mogelijke doelstellingen van een lobbyregister en wat dan passende uitgangspunten zijn om dat in te vullen. Wij hebben eigenlijk uitgezoomd: wat willen we eigenlijk?’

Dat is het Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging geworden? Wat behelst dat?

‘Om recht te doen aan legitieme belangenvertegenwoordiging hebben we een aantal uitgangspunten geformuleerd. Belangenvertegenwoordiging is zowel een dubbele verantwoordelijkheid als tweerichtingsverkeer. Alle partijen die het initiatief nemen om te lobbyen staan in hun recht, maar je verbindt jouw deelbelang aan publieke besluitvorming voor meerdere mensen, dus het brengt ook een verantwoordelijkheid met zich mee. Aan de kant van de overheid ligt een verantwoordelijkheid zodanige mogelijkheden te scheppen voor een evenwichtig speelveld dat iedereen wordt gehoord. En dan tweerichtingsverkeer: als belangen worden gedeeld, wat is dan de reactie van de overheid? Wat wordt er met die belangen gedaan en wat is de verantwoording? Op basis daarvan hebben we een aantal type registers ontwikkeld. Zo hebben we aantal doelstellingen geformuleerd, zoals een gelijk speelveld. De vervolgvraag is: heb je een zwaar opgetuigd register nodig om dat te bereiken wat je wilt en wat zijn daarvan de onbedoelde gevolgen?’

Als vertrekpunt hanteren jullie de aanname dat effectieve en gedragen lobbyregulering aandacht vereist voor integriteit, maar ook de erkenning dat belangenvertegenwoordiging een integraal en wenselijk onderdeel van democratische besluitvorming vormt. Waarom is het belangrijk om dit als vertrekpunt te nemen?

‘Wat je internationaal ziet is dat lobbyregulering vaak wordt voorgesteld na integriteitsschandalen of wanneer oneigenlijke beïnvloeding lijkt te hebben plaatsgevonden. En dan wordt een sterke nadruk gelegd op persoonlijke integriteit en belangenverstrengeling en komt er een roep om registratie. Je zag dat ook in de EU na het corruptieschandaal rond één van de vicevoorzitters van het Europees parlement. Maar: je hebt dan ook toezicht nodig. En los je dan omkoopbaarheid op? Dat is de vraag. Vaak is er nog discussie of het lobbyregister het enige instrument is om onevenwichtige beïnvloeding te voorkomen. De politieke discussie is incident-gedreven. Wij willen de vraag opwerpen: is het wel passend om te sturen op dit soort schandalen? De politiek moet daarop antwoorden. Als je wilt sturen, dan heb je strikte registratiesystemen nodig en niet alleen bij belangenbehartigers, maar ook van de afwegingen van publieke gezagsdragers. Is dat effectief? Er is nog niet veel onderzoek naar gedaan. Als je een gelijk speelveld beoogt moet je andere dingen doen. Als je zicht wilt op wie er meepraten, is het openbaar maken van agenda’s dan niet al voldoende? Je kunt meer optuigen afhankelijk van wat je beoogt, maar de discussie over wat we willen ontbreekt in politieke debat. Je moet eerst weten wat je wilt en beoogt en dan pas het instrumentarium daarbij zoeken. Wij willen bijdragen aan die discussie. Dit afwegingskader is een leidraad.’

Is jullie advies nu geheel gebaseerd op uw theorie in uw oratie 'Ongekende Belangen'?

‘Voor een heel groot deel, maar ook op ons eerdere onderzoek naar de (on)zin van lobbyregulering naar aanleiding van de nota ‘Lobby in Daglicht’. De conclusie is hetzelfde: een gelijk speelveld en responsiviteit is nodig in aanvulling op regulering, maar dat is niet alleen een register. De vraag was gericht op de doelstellingen van een lobbyregister, maar ook op onbedoelde gevolgen. Als je het bijvoorbeeld insteekt op integriteitskwesties, dan werp je drempels op voor groepen die je wilt horen. Dat zie je ook in internationale vergelijkingen: er zijn allerlei uitzonderingsgronden. En worden die dan niet ongelijk ingezet door spelers? 'Dat is een belangrijke kwestie om rekening mee te houden.’

Helpt een lobbyregister om bestaande lobby’s transparanter te maken?

‘Dat hangt er vanaf hoeveel drempels het opwerpt voor maatschappelijke organisaties. Als er teveel zijn, dan melden ze zich niet. Maar als er minder drempels zijn, dan kun je ook tot het systematisch openbaar maken van agenda’s overgaan. Dat helpt de monitoringsfunctie voor onderzoekers en journalisten. Zijn er blinde vlekken? Ja, dus het is zinnig, want het is transparanter, maar het is niet genoeg om oneigenlijke beïnvloeding, belangenverstrengeling en niet-integer gedrag te voorkomen.’

Strikte lobbyregulering wordt door sommige belangenbehartigers ook strategisch ingezet in de beïnvloeding. Daarmee kan dergelijke lobbyregulering juist ongelijke beïnvloeding vergroten, schreef u eerder. Hoe dan?

‘Daar moet je beducht op zijn en goed over nadenken. Het gaat dan vooral om anderen in de gaten houden. Het kan een reputatiesignaal zijn: wij houden ons aan codes, we doen het netjes. Maar is dat ook zo? Je kunt dan niet het doel dienen wat je beoogt met het register. Opnieuw: is er ander instrumentarium om dit te bereiken? Stel je hebt een extreem uitgebreid lobbyregister met allerlei informatieverplichtingen, maar dit matcht niet met transparantie van de belangenafweging en transparantie van de inbreng van maatschappelijke organisaties, dan heb je nog geen zicht op oneigenlijke beïnvloeding. Je moet dus meer doen om er zicht op te krijgen.’

Een gedegen lobbyregister werkt alleen in combinatie met een gestructureerde aanpak voor consultatie en participatie geldend voor alle overheidslagen en -organen, schreef u ook eerder. Dat adviseren jullie ook?

‘Ja, maar we hebben dat meer uitgewerkt. Een feitelijke constatering is dat het politieke debat en de roep om regelgeving vaak komen na schandalen. Is dat het meest effectief? Dat is een open vraag. Mijn hypothese is dat dit beperkt zo is, maar er is slechts beperkt onderzoek naar de effectiviteit van lobbyregisters. Als het uitgangspunt is om inzicht te krijgen in het beleidsproces, dan moet je aan de inputkant weten wie er met ambtenaren en politici heeft gesproken. En wat is daarmee gebeurd? En koppelen we dat terug? Wat is de invloed van belangenbehartigers en waarom heeft die afweging plaatsgevonden?’

Hoe gaat men internationaal eigenlijk om met lobbyregulering?

‘Er zijn veel verschillende voorbeelden, maar een van de observaties is dat wij amper iets hebben in vergelijking met andere landen. En we constateren dat verschillende registratiesystemen zowel ministeries als politici meenemen. In Nederland zie je ook voorstellen voor registratiesystemen voor ambtenaren en bewindspersonen, maar niet voor de Tweede Kamer zelf. In andere landen is dat zo voor het hele besluitvormingsproces. Valt daar nog wat te winnen aan transparantie? Ja, als je met de vraag begint of er onevenwichtigheden in zitten, dan moet je niet een deel van het proces beperkt inzichtelijk maken.’

De Utrechtse gemeenteraad wil dat het college werk maakt van een lobbyregister. Het college heeft naar uw onderzoek verwezen. Is het volgens u ook de taak van een gemeente(bestuur) om alle belangenbehartigers (ook die minder zichtbaar zijn) bij bijvoorbeeld en rondetafelgesprek uit te nodigen?

‘Wij gaan ook met het Utrechtse gemeentebestuur spreken over de context en de achtergrond van ons onderzoeksrapport. Volgens mij spelen er lokaal en provinciaal precies dezelfde pijnpunten als landelijk. Mijn persoonlijke visie is dat het gemakkelijk is om te zeggen dat je voor een register bent. Anders geef je namelijk het signaal dat je iets te verbergen hebt. Maar op het moment dat je gaat nadenken over wat nodig is om oneigenlijke beïnvloeding zichtbaar te maken, dan vergt dat veel. Krijg je er politiek draagvlak voor? De discussie verschilt niet veel tussen landelijk en lokaal. Misschien is doorloop bij de een sneller dan bij de ander, maar de essentie is: willen we het inzichtelijker maken en staan we daarvoor? En willen we als overheidsorganisatie echt verantwoording afleggen?’

Maar is het een taak van het gemeentebestuur?

‘Als jouw uitgangspunt is om zo effectief mogelijk beleid te maken en dat zo effectief mogelijk uit te voeren, dan heb je daarvoor zoveel mogelijk input nodig. Je hebt daar wel een verantwoordelijkheid: je moet de plannen afstemmen op onbedoelde gevolgen. Dat geldt ook voor de uitvoering: je moet signalen opvangen van onbedoelde gevolgen. Dus ja, het is de verantwoordelijkheid van de gemeente om dat zo goed mogelijk doen en verantwoording af te leggen. Wie neem je wel en niet mee? Dat moeten we weten.’

Hoe gaat het proces nu verder?

‘Dat is aan de minister. Ik hoop dat het afwegingskader helpt om scherper te krijgen wat de doelstelling is van registratie en de zinnige invulling ervan in een lobbyregister. De aanscherping van de invulling moet je samen met de samenleving doen. Een lobbyregister moet gedragen worden door de samenleving. Je wilt geen drempels opwerpen voor maatschappelijke organisaties die ermee werken. Je moet juist ook hier zoveel mogelijk belanghebbenden bij betrekken. Wij zullen ook naar gemeenten gaan om een toelichting te geven, als we daartoe worden uitgenodigd. Dat vinden wij onze rol. Wij hebben internationaal onderzoek en onze eigen expertise om een afweging te kunnen maken. Gemeenten mogen ons dus benaderen, maar heb het er vooral ook met elkaar over om van elkaar te leren. Daar kan een rol liggen voor de VNG of voor gemeentelijke samenwerkingsverbanden.’