Te concreet en te vaag, te ambitieus en te traag

De Utrechtse wijk Overvecht-Noord werd in 2016 een van de proeftuinen in het Programma Aardgaswijken. Ondanks (of misschien wel dankzij) de erg hoge ambities werd vorig jaar de stekker eruit getrokken. Het ontbreekt Utrecht aan geld, kennis, instrumenten en doorzettingsmacht om het project in goede banen te leiden.

Laaghangend fruit

De proeftuinen aardgasvrije wijken vanaf 2016 met een pot subsidie van het rijk opgezet om gemeenten te laten pionieren met het aardgasvrij maken van (delen van) wijken. Utrecht meldde zich aan met Overvecht-Noord. De gemeente hoopte zich zo de geplande vervanging van aardgasleidingen (uiterlijk voorzien voor 2030) te kunnen besparen. Bovendien kon de wijk met veel hoogbouw en een relatief sociaal zwakke bevolking een impuls goed gebruiken. Het grote corporatiebezit en de aanwezigheid van een warmtenet leken het een project te maken van laaghangend fruit: relatief makkelijk te realiseren.

Hard einddoel

Hoe anders liep het, blijkt uit het rapport Gas terugnemen. Een kroniek  van het verloop en de voorspelbare beëindiging van het project Overvecht-Noord aardgasvrij van de Rekenkamer Utrecht. Het begon er al mee dat de gemeente Utrecht het niet primair als een leertraject zag, maar als een zo concreet mogelijk project met een hard einddoel: het vinden en realiseren van wijkalternatieven voor koken en voor warm water en verwarmen. Leerdoelen worden door de gemeente niet benoemd.

Tegenvallers

En dan wordt de gemeente Utrecht tijdens het traject geconfronteerd met de ene tegenvaller na de andere. Al vrij snel blijkt dat de wijk qua bebouwing een stuk minder eenduidig in elkaar zit dan werd gedacht. Er zijn ook woonboten en bedrijfspanden die complexer zijn om aardgasvrij te maken. Het al bestaande warmtenet in de wijk blijkt geen voordeel maar juist een nadeel: de meest rendabele woningen in de wijk (het echte laaghangende fruit) blijken daar al eerder op te zijn aangesloten. Ook blijken de beschikbare data over de wijk (zoals over het aantal gasaansluitingen) niet te kloppen.

Brosse staat

Een nieuw probleem doemt op als de aardgasleidingen in zulke brosse staat blijken dat ze eerder moeten worden vervangen. Het financiële voordeel van de gemeente – en het slechts één keer open hoeven maken van de grond, ook een voordeel voor de bewoners – gaat in rook op. De leidingen kunnen niet blijven functioneren tot de transitie naar een andere warmtebron is voltooid.

Verloop

De benodigde kennis om de proeftuin te laten slagen (over de techniek en de businesscase) moet door de gemeente werkenderwijs worden opgebouwd en komt vooral binnen via externe adviseurs. Maar de ervoor benodigde samenwerking tussen verschillende gemeentelijke afdelingen blijkt ‘uitdagend’. Vanwege de vastgestelde maximale duur van drie jaar bij inhuurcontracten is er verloop van personeel op soms cruciale posities.

Participatie

De gemeente zet van meet af aan in op communicatie en participatie – waarvoor ze de kennis en vaardigheden wél in huis heeft – maar de door de wijk bewoners gewenste duidelijkheid over wanneer en hoe men van het aardgas af zou gaan, kan door gebrek aan vooruitgang van het project maar niet door de gemeente worden gegeven. Steeds verschuiven deadlines.

Uitgesteld

Manieren op bewoners desnoods van het gas af te dwingen heeft de gemeente Utrecht niet. De al lang aangekondigde Wet collectieve warmte (Wcw, die ervoor zorgen dat gemeenten een bepaald gebied kunnen toewijzen aan een warmtebedrijf) en de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw, die gemeenten de bevoegdheid geeft om gebieden aan te wijzen voor de overgang naar een alternatief voor aardgas) worden telkens uitgesteld en zijn als het project wordt afgeblazen nog steeds niet van kracht.

Discussies

En dan zijn er de hoopoplopende discussies met Eneco over de businesscase van de uitbreiding van het warmtenet. Het onderlinge vertrouwen tussen de betrokken partijen neemt gedurende het project steeds verder af. Dit komt door onenigheid over de mate van transparantie tijdens de onderhandelingen en de ongunstige uitkomsten van verschillende versies van de businesscase. Bovendien denken gemeente en Eneco verschillend over het al dan niet in meerderheid in publiek eigendom brengen van het warmtenet. Begin 2024 trekken ze voorlopig de stekker eruit.

Onduidelijk

Hadden zaken, achteraf, niet anders gekund? Ja, vindt de rekenkamer. Het project is veel te weinig projectmatig aangepakt, ‘waardoor te lange tijd te veel onduidelijkheden bleven bestaan’. Passende momenten werden niet aangegrepen om de doelstellingen bij te stellen. ‘Wat resulteert is een project dat voortkabbelt, waarin geen harde besluiten worden genomen en waarin uitgangspunten en voorwaarden van betrokken partijen te lang onduidelijk zijn.’

Regie

De gemeente Utrecht wilde zelf van begin af aan de regie voeren over het project en krijgt deze rol in 2019 ook nadrukkelijk toebedeeld vanuit het Klimaatakkoord. Maar het wordt steeds maar niet duidelijk wat die ‘regie’ dan precies inhoudt. De gemeente blijft jarenlang zoeken naar de ‘juiste’ manier om hier invulling aan te geven.

Nooit geagendeerd

En de Utrechtse gemeenteraad dan? Waarom liet die alles maar gebeuren? De raad ontving wel degelijk veel informatie over de ontwikkelingen binnen en rondom het project. Raadsbrieven en voortgangsrapportages vanuit de Regeling Risicovolle Projecten (RRP) gaven meer dan voldoende inzicht in de risico’s. Maar de gemeenteraad heeft deze rapportages nooit geagendeerd of benut om het project bij te laten sturen.

Geen startdocument

Dat kwam ook omdat geen startdocument met een nulmeting werd gemaakt. Er ontbraken daardoor vooraf vastgestelde kaders waaraan de voortgang op het project kan worden afgemeten (zoals risico’s, financiën en planning). Er werd slechts teruggegrepen op veranderingen ten opzichte van voorgaande rapportages. ‘Hierdoor lopen zowel het college als de gemeenteraad het risico dat belangrijke momenten om bij te sturen en van te leren worden gemist.’

Bril van nu

Het Utrechtse college van B&W  benadrukt in een reactie op het rapport dat het pionieren in elk geval niet heeft geleid tot apert onjuiste beslissingen. ‘Wel is daardoor meer tijd nodig gebleken om het beeld scherper te krijgen over varianten, businesscase, specifieke situaties en draagvlak.’ Volgens B&W is dat nu eenmaal kenmerkend voor transities. ‘Wij vinden daarom dat uw conclusies en aanbevelingen te weinig ruimte laten aan deze dimensie van transities. De gekozen titel wijst daar op, en dat wordt nog eens versterkt door te spreken van een voorspelbare beëindiging. Dat leidt tot de indruk dat te veel met de bril van nu naar de situatie van destijds is gekeken.’