De duurste overheidsprojecten: C2000 en iCas

AG Connect en Binnenlands Bestuur publiceerden op 23 januari 2023 een analyse van de tien duurste IT-projecten van de overheid, waaruit duidelijk wordt dat deze ruim 700 miljoen euro meer kosten dan oorspronkelijk gepland. De komende dagen presenteren AG Connect en Binnenlands Bestuur de stand van zaken van de individuele projecten. Vandaag nummer 4 - het nieuwe luchtverkeersleidingssysteem van luchthaven Schiphol - en nummer 3, de vernieuwing van C2000.

iCAS

Het luchtverkeersleidingssysteem van luchthaven Schiphol wordt al sinds 1998 continu gebruikt en is aan vervanging toe. Luchtverkeersleiding Nederland start daarom in 2016 met het programma iTEC-based Centre Automation System (iCAS), dat per 31 december 2021 in een aanbouw-locatie in gebruik moet worden genomen. Medio 2023 verhuist het nieuwe systeem naar de huidige locatie, zo is de planning. Er wordt 152,5 miljoen vrijgemaakt.

Het BIT is echter zeer kritisch op de plannen en verwacht een vertraging van minimaal twee jaar. De hoge complexiteit van het te ontwikkelen systeem en de kwaliteit van de ontwikkeling bij leverancier Indra zijn een zorgenkindje. “Als LVNL niet meer grip op de voortgang en kwaliteit van de ontwikkeling bij Indra krijgt, denken wij dat deze vertraging nog verder kan oplopen.” Het is belangrijk dat de ontwikkel en beheer-capaciteit op sterkte blijft, schrijft BIT.

Kosten nemen toe

Het project wordt vervolgens al snel duurder. Na een rapportage eind 2017 blijkt dat de kosten voor de benodigde software hoger worden dan verwacht, ook is er meer externe inhuur nodig. Het nodige interne personeel moet daarnaast worden aangetrokken om de operatie te doen slagen. Het budget stijgt met 14,4 miljoen naar 166,8 miljoen.

Eind 2019 blijkt dat de Deutsche Flugsicherung (DFS), de partner van LVNL, een jaar later live met iCAS  vanwege een extra ingebouwde functionaliteit. De afspraak is dat de Nederlandse luchtverkeersleiding pas na DFS live gaat, om zo de impact op het vliegverkeer te beperken. Dus ook de plannen in Nederland worden uitgesteld naar 2025. Intussen lopen de kosten op naar 173,86 miljoen.

Het project is dan inmiddels door het budget voor voorziene risico’s heen. Het ministerie geeft toestemming om het risicobudget onvoorzien aan te breken, om zo de aanvullende ontwikkelkosten voor iCAS te kunnen dekken. In eerdere Kamerbrieven blijken de interne kosten van personeel niet opgenomen. Deze bedragen meer dan 7 miljoen.  

Ontwikkelcapaciteit kost geld

Eind 2021 komt er slecht nieuws van leverancier Indra, dat de software levert. Er is een jaar langer nodig vanwege de impact van de Covid-pandemie. Ook bij de Nederlandse Luchtverkeersleiding heeft de Covid-pandemie de effectiviteit van het interne ontwikkel- en testteam negatief beïnvloed. Er is meer geld nodig om de ontwikkelcapaciteit op peil te houden.

Daarnaast blijkt ook dat het integreren van verschillende systemen in de nieuwe iCas-omgeving veel complexiteit oplevert. Ook wordt duidelijk dat er meer uren nodig zijn om alle verkeersleiders te trainingen met het systeem dan eerst was beoogd. In totaal bedragen deze onvoorziene kosten voor iCAS 26,4 miljoen, waarvan 23,5 miljoen interne urenkosten bedragen. Het totale kostenplaatje bedraagt nu 200,6 miljoen.

Budget is op

De potjes voor voorziene en onvoorziene risico’s zijn inmiddels opgemaakt. Hoe iCas er momenteel voorstaat is onduidelijk. De Tweede Kamer is sinds oktober 2021 niet meer geïnformeerd over het miljoenen verslindende project.

De vernieuwing van C2000

We zijn aanbeland bij één van de meest beruchte IT-projecten uit de nog relatief korte Nederlandse geschiedenis. Een project dat ruim 26 jaar geleden, in 1996, begon, maar nog altijd niet helemaal is afgerond: het vernieuwen van het C2000, een gesloten communicatienetwerk dat deel uitmaakt van de vitale infrastructuur. Het netwerk is bedoeld voor gebruik door de Nederlandse hulp- en veiligheidsdiensten. De overgang is een grote operatie, met 80.000 portofoons en ruim 2.200 centralisten die op het nieuwe systeem moeten worden aangesloten.

Al 1996 gaf het kabinet de opdracht voor de komst van landelijk dekkend radionetwerk en een gezamenlijk softwarepakket voor meldkamers, waarmee de communicatie tussen hulpdiensten verbeterd moest worden. Tot die tijd werden vele verschillende analoge netwerken ingezet.

Slechte dekking

Het netwerk C2000 werd aangelegd en onderhouden door TetraNed / KPN CC, met Motorola als systeemleverancier, maar de problemen waaronder de slechte dekking en de eenvoudige mogelijkheden om af te luisteren blijven al jaren voortduren. Bij diverse grote gebeurtenissen zoals de rellen op het strand van Hoek van Holland en de aanslag op het Koninginnedag geeft het netwerk niet thuis. Op dat moment is er al 830 miljoen euro, bijna twee keer zoveel als het initiële budget, uitgegeven aan het netwerk.

Maar de duizelingwekkende bedragen die tot op dat moment al zijn uitgegeven zijn niet genoeg. In 2009 wordt een groot vernieuwingstraject opgestart dat het netwerk naar een hoger niveau moet tillen. Het project bestaat uit het vernieuwen van het radionetwerk T2000, het paging-netwerk P2000 en het radiobediensysteem (RABS) voor in de meldkamers. Gezamenlijk vormen deze netwerken C2000.

Het kabinet richt in 2009 daarom een expertgroep op de naam ‘Commissie Berghuijs’. Deze stelt vervolgens alle problemen vast, en bedenkt ook de benodigde maatregelen. Op basis van de bevindingen zijn tien verbetertrajecten opgesteld. Daarmee worden resultaten geboekt, maar van een systeemvernieuwing is nog geen sprake. Oude apparatuur in het netwerk zorgt nog altijd voor onvolkomenheden, zo schrijft de expertgroep in een stand van zaken in 2015. De dekking van 98% moet omhoog naar 99,99%.

C2000 wordt ICT-project

C2000 wordt met zoektocht naar nieuwe apparatuur in 2015 voor het eerst betiteld als een ICT-project en krijgt een vermelding op het ICT-Dashboard van het Rijk. Het kabinet start een aanbesteding en verleende in datzelfde jaar een gunning voor het leveren van apparatuur aan het Chinese Hytera, 2WAY en Eurofunk Kappachter GmbH. Er wordt in 2016 van start gegaan met een budget van 167,7 miljoen euro.

Diverse adviesorganen van buitenaf, waaronder TNO en Bureau BIT toetsen deze plannen. De kritiek is niet mals. BIT vindt de risico’s rond de vernieuwing van C2000 in 2016 nog te groot. De migratie die in één nacht moet gebeuren, is volgens de toezichthouder niet voldoende uitgewerkt. BIT verwacht verder dat de oplevering later zal zijn dan eind 2017, zoals dan nog de planning is. Ook is de samenwerking en afstemming tussen het centrale programma, de kolommen en de meldkamers onvoldoende.

Gefaseerd opleveren

Intussen is er hard gewerkt aan het alarmeringsnetwerk P2000, met resultaat. In 2017 is het P2000-netwerk al voor het grootste deel vernieuwd, de voltooiing daarvan staat gepland in de zomer van 2018. Minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid besluit echter na overleg om dit gefaseerd door te voeren. De oplevering van P2000 wordt uitgesteld naar de tweede helft van 2018. In 2019 volgt de invoering van de nieuwe radiobediening (RABS) in de meldkamers.

Maar al snel blijkt ook de oplevering van P2000 te optimistisch. De migratie wordt uitgesteld naar 2019, en dat zorgt voor extra onderhoudskosten. Bovendien kunnen besparingen met het nieuwe netwerk pas later worden behaald.

Er dreigen bovendien meer problemen. Volgens onder meer GroenLinks is het gebruik van kritische infrastructuur van Chinese makelij onwenselijk, onder meer vanwege het spionagebeleid van het land. De partij vreest dat agenten onnodig kwetsbaar zullen zijn wanneer ze deze software gebruiken en vraagt het kabinet daarom “dit soort belangrijke inkopen ergens anders te doen.” Het blijkt uiteindelijk geen reden voor een nieuwe aanbesteding, nadat de AIVD het risico als ‘laag’ inschat.

Door de uitloop nemen de kosten toe naar zo’n 175 miljoen. Door de jaren heen zijn de kosten dan al meerdere keren bijgesteld naar boven, omdat de kosten van intern personeel zijn nog niet gebaseerd op de handleiding voor overheidstarieven.

Nazorgteam aangesteld

In januari 2020 is het C2000-netwerk dan eindelijk vernieuwd. Het netwerk werd in de nacht van 27 op 28 januari enkele uren uitgeschakeld, waarna het nieuwe systeem in de lucht ging. Grapperhaus meldt dat de migratie ‘met goed gevolg’ heeft plaatsgevonden. Toch is er ook direct een nazorgteam opgericht dat problemen probeert weg te nemen.

De ACP, de politievakbond, blijft klachten noteren. De verbinding met het netwerk is slecht. Agenten kunnen elkaar niet horen en er zijn al diverse incidenten gemeld. De Centrale Ondernemingsraad grijpt in en maakt melding van de vele problemen die agenten ervaren. Grapperhaus besluit om het nazorgteam van experts uit te breiden. Er wordt nog eens 16 miljoen geïnvesteerd om het netwerk te verbeteren.

Nieuwe release teruggedraaid

De experts krijgen het echter niet voor elkaar om het netwerk genoeg te verbeteren. In de zomer van 2020 wordt de nieuwste release van de software teruggedraaid om zo problemen te verhelpen. C2000 lijkt weer terug bij af. De kosten worden door onder meer uitbesteed werk, extra projectkosten opgedreven tot boven de 200 miljoen euro, blijkt uit het ICT Dashboard. Volgens de nieuwe planning moet de migratie in maart 2022 zijn voltooid.

Maar ook 2021 blijkt een roerig jaar voor de vernieuwing van C2000. Na veelvuldig testen voldoet het nieuwe Radiobedienings‐ en Alarmeringssysteem (RABS) nog altijd niet, zo blijkt uit een stand van zaken van de Nationale Brandweer. Uit een extern onderzoek blijkt dat de softwaretesten bij leverancier Eurofunk beter moeten en meer ondersteuning nodig hebben.

De systeemintegratietest verloopt allerminst soepel en de acceptatietesten door gebruikers en beheerders verlopen ook niet goed. Programmamanager Johan Peekstok zegt daarover: 'Een flinke domper, maar kwaliteit weegt zwaarder dan de planning.' Opnieuw is er uitstel: in juni 2023 moet de migratie dan écht voltooid zijn. Het budget komt door de jarenlange vertragingen inmiddels al boven de 211 miljoen euro uit.

Lees alle artikelen over de tien duurste ICT-projecten bij de overheid bij AG Connect.