De duurste overheidsprojecten: douane en onderwijs

AG Connect & Binnenlands Bestuur publiceerden op 23 januari 2023 een analyse van de tien duurste IT-projecten van de overheid, waaruit duidelijk wordt dat deze ruim 700 miljoen euro meer kosten dan oorspronkelijk gepland. De komende dagen belichten we de stand van zaken bij de individuele projecten. Te beginnen bij nummer 10: UCC-MASP, en nummer 9: Doorontwikkeling Basisregister Onderwijs (BRON).

UCC-MASP

We trappen deze top tien af met een IT-project dat binnenkort zijn tienjarig jubileum viert: UCC-MASP. Dit was oorspronkelijk een verzameling van losse IT-projecten binnen de Douane. In 2013 werden de projecten gestart als één groot programma dat samenhangt met de in 2016 ingevoerde Europese douanewet Union Customs Code (UCC). MASP staat voor Multi-Annual Strategic Plan. De missie in het kort: met aanpassingen in het douanestelsel en de daarop aansluitende vernieuwde IT-systemen minder administratie en bureaucratie bereiken en minder IT-systemen voor de uitwisseling tussen verschillende lidstaten. Applicaties voor onder meer registratie en vergunningen moeten papieren en formulieren zoveel mogelijk doen te verdwijnen. De in 2013 beraamde kosten van de projecten: 141 miljoen euro. In 2020 moest het gereed zijn.

Onduidelijkheid

De Nederlandse Douane start met een businesscase voor het programma. Het komt echter moeizaam op gang, omdat er in Brussel maar geen klap op het wetgevingsbesluit wordt gegeven. Daarom wordt de businesscase in 2014 en 2015 aangepast. In 2016 is er opnieuw vertraging in Brussel en wordt de deadline een jaar verder verschoven naar 2021. BIT grijpt in 2016 in en maakt, vanwege de grote onduidelijkheid, korte metten met de gemaakte Nederlandse plannen. Het advies luidt om het project in ieder geval kleiner te maken. De Douane beëindigt het programma vervolgens in zijn geheel en start in plaats daarvan diverse IT-deelprojecten die op termijn moeten aansluiten bij de Europese plannen.

Kleiner gemaakt

In 2017 is dan al meer dan 20 miljoen euro aan projectkosten gemaakt, als de Europese Commissie dan eindelijk meer bekendmaakt over de gewenste functionaliteiten, bouwfasen en transitiestrategieën van de benodigde IT. De douane kan in Nederland dus ook weer terug naar de tekentafel, want de nationale planningen moeten daarop worden aangepast. Er wordt bovendien geconstateerd dat er onvoldoende IT-kennis voorhanden is om het project te doen slagen. De Douane gaat zich op inhuurtrajecten richten. De planning verschuift van 2021 naar 2025. Het project wordt kleiner gemaakt en de verwachte uitgaven dalen naar ‘slechts’ 112 miljoen. De Amerikaanse grootmacht IBM wordt aangewezen als de leverancier van het applicatie Aangifte Systeem (AGS) en de onderliggende infrastructuur.

Extern personeel

In 2019, 2020 en 2021 levert dat een aantal resultaten op, zoals de digitalisering van vergunningaanvragen en gedigitaliseerde gegevensuitwisseling bij vergunningen en registraties, zo blijkt uit informatie van het ICT-Dashboard. Ook het aanvragen van een registratie als exporteur kan nu digitaal. Inmiddels is er door de Douane al een slordige 48 miljoen euro uitgegeven aan UCC-MASP. Het merendeel van de tot nu toe uitgegeven euro’s ging naar extern personeel (31 miljoen).

Inmiddels is het in de Tweede Kamer al jarenlang nagenoeg stil over UCC-MASP. Het laatste bericht is van staatssecretaris Van Huffelen, destijds nog van Financiën. Zij liet in juni 2020 weten dat er geen knelpunten zijn geconstateerd bij de Douane met betrekking tot UCC-MASP. ‘Het is echter een meerjarige inspanning die gepaard gaat met de nodige onzekerheid over de aard en omvang van de inspanningen en inpasbaarheid van de automatiseringsopgave.’

Doorontwikkeling BRON

Ook voor de start van de Doorontwikkeling Basisregister Onderwijs (BRON), een mega-IT-project van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), moeten we flink terug in de tijd. Al vanaf 2014 sleutelen onder meer Capgemini en Sogeti bij DUO en diverse softwareleveranciers bij verschillende onderwijsinstellingen met een budget van 80 miljoen aan de vernieuwing van de onderwijsregisters, om zo inschrijf-, resultaat-, instellings- en opleidingsgegevens beter uit te wisselen met DUO.

Na een grondige voorbereiding start het programma in januari 2015. In 2020 moeten alle projecten in delen worden opgeleverd over vijf jaar tijd. Ieder jaar worden verschillende soorten instellingen opgeleverd, waaronder bijvoorbeeld hoger onderwijs, beroepsonderwijs, primair en voortgezet onderwijs. In 2016 ontstaat er flinke vertraging rondom de projecten voor de mbo-sector. Het gaat hier om de registers voor resultaten, de mogelijkheid om gegevens uit te wisselen en de functionaliteit waarmee mbo’s bekostiging kunnen krijgen voor studenten vanuit DUO. BIT buigt zich over een advies.

Beperkte analysecapaciteit

De vertraging blijkt opgelopen door te beperkte analysecapaciteit en beperkte beschikbaarheid van test- en ontwikkelfaciliteiten, zo schrijft BIT in het rapport. Na het advies van de ICT-waakhond wordt er zo’n 6,6 miljoen extra vrijgemaakt om de beschikbare analysecapaciteit te vergroten en de test- en ontwikkelfaciliteiten uit te breiden. BIT signaleert bovendien meer problemen, omdat er aanzienlijke aanpassingen nodig zijn in de administratieve software die door instellingen worden gebruik. Na het mbo moeten immers ook nog het primair onderwijs en voorbereidend onderwijs worden aangesloten. ‘De financiële prikkels voor softwareleveranciers om meer dan de wettelijke aanpassingen te doen ontbreekt’, zo luidt de waarschuwing.

In 2017 volgt een extra evaluatie van PBLQ over het mbo-project. Door alle vertraging is de CAO van de Rijksoverheid in augustus 2018 alweer aangepast en dat heeft geleid tot hogere salarissen: er is nog eens 1,6 miljoen euro meer nodig. Het geplande totaalbedrag loopt daardoor op naar 88,2 miljoen. De planning van de doorontwikkeling wordt ook in de jaren daarop nogal gewijzigd. Nadat kosten opnieuw verdeeld zijn naar juiste categorieën, zoals het werk van in source-ontwikkelaars dat eerst als uitbesteed werk was aangemerkt, loopt het geplande totaalbedrag op naar ruim 110 miljoen.

Nieuwe naam: RIO

Vanaf juli 2020 gaat het BRON door het leven als Register Onderwijsdeelnemers (ROD). Daarin zitten de registers voor verzuim-, vrijstellingen- en diploma´s. Er wordt parallel gewerkt aan de Registratie Instellingen en Opleidingen (RIO), waarin onderwijsinstellingen zelf zaken vastleggen: hun onderwijsaanbod, de manier waarop ze zijn georganiseerd en hoe je met ze in contact kan komen. Het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) gaan als eerste over naar RIO.

Ondanks de grote stappen blijven er tegenvallers ontstaan. Vanwege de slechte datakwaliteit in de vele systemen moet OCW flink investeren om deze op te schonen. Ook ontstaan er grote uitdagingen op gebied van compliance. Het ministerie van OCW tikt nog eens bijna 5 miljoen euro af om dit op te lossen. Het aantal benodigde uren om legacysystemen te vervangen blijkt veel te optimistisch ingeschat en de werkzaamheden met betrekking tot het systeemlandschap blijken veel complexer dan vooraf bedacht. Het project moet daarom noodgedwongen worden uitgebreid.  De verwachte totale kosten worden in januari 2021 geschat op 115 miljoen, waarvan al meer dan 91,5 miljoen is uitgegeven.

Databases vullen

Het programma kabbelt intussen voort. Primair onderwijs, hoger onderwijs en particuliere opleiders beginnen in 2021 met de overgang naar de registers en moeten eind 2022 klaar zijn. De databases vullen blijkt voor iedere hbo-instelling en universiteit een enorme klus, die veel geld en werk kost. Alle gegevens van alle opleidingen moeten worden samengebracht: alle zakelijke cursussen maar ook associate degrees, bachelor- en masteropleidingen, zo legt een medewerker van Fontys uit die verwacht dat dit in ieder geval tot januari 2023 duurt.

Het project heeft ondanks alle tegenvallers inmiddels geleid tot nieuwe registers en het verminderen van administratieve lasten voor onderwijsinstellingen. Of het in 2022 helemaal afgerond is, blijft de vraag. Onheilspellend: bij de laatste update in 2020 over de tot nu toe gemaakte kosten wordt gesproken over een ‘doorkijk naar 2024’.

Dit artikel verscheen eerder bij AG Connect