De duurste overheidsprojecten: Omgevingswet en Maritiem operatiecentrum

AG Connect en Binnenlands Bestuur publiceerden op 23 januari 2023 een analyse van de tien duurste IT-projecten van de overheid, waaruit duidelijk wordt dat deze ruim 700 miljoen euro meer bedragen dan oorspronkelijk gepland. De komende dagen presenteert AG Connect de stand van zaken van de individuele projecten. Vandaag: nummer 6 (een nieuw Maritiem Operatiecentrum voor de Kustwacht) en nummer 5 (De software van de Omgevingswet).

Maritiem Operatiecentrum

Omdat het scheepvaartverkeer op de Noordzee toeneemt en er nieuwe windmolenparken op zee worden gebouwd, is de kustwachtbewaking van steeds groter belang. In 2017 kondigt het ministerie van Defensie daarom het ambitieuze project 'MOC Kustwacht' aan, waarmee de informatie- en communicatiesystemen compleet moeten worden vervangen. Het project houdt ook nieuwe huisvesting voor de Kustwacht in, op de Defensielocatie ‘De Nieuwe Haven’ in Den Helder. Met nieuwe operationele applicaties moet de beeldopbouw van wat er op zee gebeurt verbeteren, met nieuwe communicatiesystemen, sensoren en uitbreiding van werplekdiensten een servercapaciteit.

Vanwege de meerdere lopende aanbestedingen bestaan er bij aanvang van dit project nog vele onduidelijkheden. Er wordt in 2017 een bedrag van 11,2 miljoen euro genoemd. Maar dat zijn geen kosten voor de gehele looptijd. Ook zijn diverse lopende aanbestedingen nog niet vrijgegeven. Als einddatum wordt medio 2023, toen bij het begin. Later in het proces worden er meer details bekend: uit een brief met een update hierover van minister Henk Kamp blijkt dat er al rekening werd gehouden met 50 miljoen euro voor nieuwe investeringen in het gebouw en 47 miljoen euro voor 'vervangingsinvesteringen'.

Vernietigend BIT-rapport

Bureau BIT adviseert vooraf over het project. Dat levert in 2018 een vernietigend rapport op. BIT verwacht grote problemen. Met name de keuze om zelf een maatwerk-gebruikersinterface te ontwikkelen, voor gebruik van de nog te vernieuwen applicaties, wordt om diverse redenen ‘zeer onverstandig’ genoemd. BIT adviseert om eerst de systemen te vervangen en dan pas met een interface te beginnen. Bovendien is standaardsoftware van grote externe leveranciers waarmee Defensie werkt niet ontworpen om met maatwerk-interfaces te werken. Verder is er geen rekening gehouden met behoeften vanuit de ‘ketenpartners’. De omvangrijke en complexe releases van het nieuwe systeem vergroten de kans op uitloop en zorgen voor onnodig hoge kosten, aldus het BIT vooraf. Ook is het project financieel moeilijk stuurbaar omdat er geen projectbegrotingen zijn gemaakt per deelproject.

Defensie gaat aan de slag met de aanbevelingen. Het project wordt in 2019 netjes ‘in stukjes gehakt’. Zo moeten applicaties niet in één keer, maar gefaseerd worden vervangen en moet er meer samenwerking worden gezocht met ketenpartners, zodat ook hun feedback worden meegenomen. De eerste stappen zijn duidelijk: in de eerste helft van 2020 moet onder meer de werkplekdienstverlening zijn gemoderniseerd, de vervanging van het radiocommunicatiesysteem moet in gang zijn gezet, en de nieuwe applicatie voor incidentmanagement moet zijn aangekocht. Er wordt een nieuw bedrag genoemd van 58,37 miljoen euro aan geschatte kosten. Het vastgoedbudget bedraagt op dat moment ruim 20 miljoen euro. Na een prijspeilcorrectie wordt een bedrag van 80,7 miljoen euro genoemd als schatting van de totale kosten.

Te optimistisch

Maar dat bijgestelde bedrag blijkt al snel te optimistisch. De eisen van de Kustwacht voor het nieuwe operatiecentrum worden verzwaard, vanwege een uitbreiding van de taken en professionalisering van de taak om vermiste vliegtuigen op te sporen. Er zijn onder meer veertig extra werkplekken nodig voor ICT’ers en ander personeel. Minister Kamp komt in 2021 met een update waarin bekend wordt gemaakt dat diverse ontwikkelingen in het project geleid hebben tot aanpassing van het budget én tot een langere doorlooptijd. De nieuwe einddatum is verschoven en het budget stijgt door naar 128 miljoen euro. Eerst wordt qua oplevering uitgegaan van 2024, maar na een inschatting van ingenieurs van RVB wordt deze al snel verplaatst naar 2026.

De enorme toename in kosten heeft voor een belangrijk deel te maken met nieuwe wensen op het gebied van huisvesting, maar ontwikkelingen rondom ICT spelen eveneens een rol. De extra beveiligingsmaatregelen die in 2020 zijn getroffen in de ICT-projectarchitectuur, maar ook de operationele werkzaamheden die als gevolg van de coronacrisis op locatie tijdelijk stopgezet zijn, zorgden voor fikse vertraging bij de implementatie.  

Geen informatie

Halverwege 2021 is de gehele kantoorautomatisering gemigreerd naar de departementaal vertrouwelijk werkplekomgeving van Defensie. Er zijn dan echter slechts twee van de in totaal zes bedrijfsvoeringapplicaties gemigreerd. Hoe de migratie er momenteel voorstaat, is onduidelijk. De Tweede Kamer is na de brief van Kamp uit 2021 niet meer geïnformeerd.

Omgevingswet-software

We zijn aanbeland bij één van de meest veelbesproken grote IT-projecten van dit moment. Het digitaal stelsel van de Omgevingswet. Deze wet moet tientallen wetten en honderden regelingen over ruimte, wonen en infrastructuur, milieu, natuur en water vervangen. Het wordt dan ook wel gezien als de grootste wetgevingsoperatie sinds de invoering van de Grondwet in 1848.

Het bouwen van de software die ervoor moet zorgen dat burgers met een ‘klik op de knop’ een vergunning kunnen regelen op basis van deze wet, zou in 2016 nog 104 miljoen euro gaan kosten. Op dat moment was er al zo’n 20 miljoen euro uitgegeven aan de ‘kwartiermakersfase’, die zich in 2015 en 2016 afspeelde, waarbij lokale overheden alvast een gebiedsagenda vaststelden. In 2018 zou de software gereed zijn en moest de wet in werking treden. Maar eind 2016 blijkt vrijwel meteen dat er vanwege ‘te veel complexiteit in de wetgeving’ grote risico’s bestaan.

90.000 begrippen

De Omgevingswet wordt uitgesteld. Niet langer geldt 2018 als invoeringsjaar van de Omgevingswet, maar 2019. Wel is er alvast begonnen met de bouw van de software. Geschatte meerjarige projectkosten nemen met 7,5 miljoen euro toe naar 111,5 miljoen euro. Het BIT publiceert intussen een vernietigend rapport met als belangrijkste boodschap dat het project veel te groot is. Er wordt gevreesd voor onder meer de ruim 90.000 verschillende begrippen in de catalogus, de informatie uit duizenden bronnen en het enorme aantal ‘vragenbomen’ die allemaal moeten worden samengebracht in de software. De enorme hoeveelheid documenten omzetten naar het juiste formaat, inclusief de juiste metadata, is volgens BIT volstrekt onhaalbaar.

In de zomer van 2017 wordt de Omgevingswet nóg een keer uitgesteld. Opnieuw is de reden dat wet- en regelgeving nog te complex en te onduidelijk is, zo geeft minister Schultz van Haegen (Infrastructuur & Milieu) aan in een interview met Binnenlands Bestuur. De nieuwe datum is januari 2021. In de jaren erop nemen de zorgen over de software voor de omgevingswet toe. De kosten zijn inmiddels uitgelopen naar 116,9 miljoen euro, opnieuw door te veel complexiteit. En de kosten lopen de in jaren erop snel door tot boven de 150 miljoen euro.

Kritiek van experts

Hoogleraar omgevingsrecht Tonny Nijmeijer beschrijft in juni 2018 intussen tegenover Binnenlands Bestuur hoe de software ontelbaar veel facetten moet meenemen.  ‘Brandveiligheid, cultuurhistorie, water, natuur, bouwen’, somt hij op. Hij vreest dat het digitaal stelsel in de door het kabinet beoogde opzet te complex wordt, en daardoor onwerkbaar. “Hoe breng je al die uiteenlopende belangen en toetsingskaders met elkaar in verband? Daarnaast heeft het systeem ook nog eens te maken met verschillende bevoegde gezagen. Soms is dat de provincie, soms het Rijk, soms een waterschap maar meestal een gemeente.”

Na het eerste BIT-advies werd het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) met de nodige tegenzin teruggesnoeid naar een geminimaliseerd systeem. Het gaat alleen werken met 160 veelgebruikte type aanvragen die kunnen worden doorlopen op het Omgevingsloket in aanbouw. Maar een nieuw probleem dient zich halverwege 2020 aan: de vele lokale overheden waaronder gemeenten, provincies en waterschappen die een koppeling moeten realiseren met de software van de Omgevingswet. Nog niet de helft heeft dit voor elkaar. Opnieuw wordt de Omgevingswet uitgesteld. Intussen blijven de kosten voor de software zich ontwikkelen in een stijgende lijn. De Tweede Kamer verzoekt de regering om het BIT in december 2019 een update te laten doen naar de voortgang en de stand van zaken.

Diverse problemen

In april 2020 laat het kabinet weten dat de implementatie van het DSO nog lang niet klaar is. Er is flinke vertraging bij het opleveren van de software. Dat ligt onder meer aan het achterblijven van een standaard voor het publiceren van omgevingsdocumenten. Daarnaast speelt ook de verwerving van lokale software een rol. Omdat lokale overheden druk zijn met het bestrijden van het coronavirus verplaatst de minister de deadline naar januari 2022.

Het vernieuwde BIT-advies moet dan nog volgen. In oktober schrijft de toezichthouder dat kritieke onderdelen niet af zijn en “nog niet voldoende beproefd om er op te kunnen vertrouwen dat het DSO als geheel werkbaar en beheersbaar is”, zo schrijven de onderzoekers. Zij maken zich ondanks het jaar uitstel van de invoering van de Omgevingswet grote zorgen over ‘tijdige en succesvolle invoering van het DSO’. Inmiddels is bijna het gehele budget al opgemaakt.

Kosten stijgen door

Halverwege 2021 stijgen de totale verwachte kosten door naar 172 miljoen euro, na de tegenvallers bij onder meer lokale overheden en onvoorziene werkzaamheden die zijn voortgekomen uit adviezen in de vervolgtoets van het BIT. Begin 2022 wordt de inwerkingtreding van de wet uitgesteld naar januari 2023, om er zo zeker van te zijn dat alle partijen goed hebben kunnen oefenen met het nieuwe systeem en de nieuwe manier van werken.

In het najaar van 2022 blijken grotere gemeenten hun zaken rond de software van de Omgevingswet op orde te hebben en klaar te zijn voor invoering van deze ingrijpende wetgeving per 1 januari 2023. Dit geldt echter niet voor veel kleinere gemeenten; zij hebben hun zaken nog niet op orde voor de Omgevingswet. In het najaar van 2022 volgt er daarom wéér uitstel, naar juli 2023. Of dat echt de uiteindelijke datum wordt, is een kwestie van afwachten: de Adviescommissie ICT, opvolger van BIT, vindt dat de nieuwe deadline onvoldoende tijd geeft om het digitale stelsel helemaal op orde te krijgen. Een twintigtal gemeenten en de Vereniging Nederlandse Gemeenten dringen aan op invoering per januari 2024.

Budget bijna op

Het aangewezen budget van 172 miljoen euro voor de software van de Omgevingswet voor het Rijk is inmiddels al bijna opgemaakt, zo blijkt uit het dashboard. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft al eerder 150 miljoen euro extra voor de gemeenten gevraagd voor de invoering. Dat bedrag is door het kabinet toegezegd. Daarmee komen de totale kosten voor het Digitale Stelsel Omgevingswet nu boven de 300 miljoen euro te liggen.

Dit artikel verscheen eerder bij AG Connect