De duurste overheidsprojecten: UWV en Rijkswaterstaat

AG Connect & Binnenlands Bestuur publiceerden op 23 januari 2023 een analyse van de tien duurste IT-projecten van de overheid, waaruit duidelijk wordt dat deze ruim 700 miljoen euro meer bedragen dan oorspronkelijk gepland. De komende dagen presenteren AG Connect en Binnenlands Bestuur de stand van zaken van de individuele projecten. Vandaag: nummer 8 - het nieuwe datacenter van UWV - en nummer 7, de nieuwe verkeersmanagementsystemen van RWS.

Een nieuw datacenter voor het UWV

In oktober 2016 maakt UWV bekend dat het bedrijfsprocessen verder wil automatiseren met nieuwe technologie. Na een twee jaar durende voorbereiding wordt definitief besloten dat de organisatie toe is aan een nieuw datacenter. Vanzelfsprekend hebben continuïteit en stabiliteit daarbij de focus. Er werd een aanbestedingstraject opgezet van zo’n 67,7 miljoen. IBM, waarmee het vorige datacentercontract werd gesloten, lijkt voor iedereen de gedoodverfde kandidaat, maar de Amerikaanse grootmacht blijkt te duur omdat het bedrijf ‘niet genoeg meebeweegt met de fluctuerende vraag naar computercapaciteit en kostenbesparende innovaties’. BIT buigt zich in 2017 over de zaak en waarschuwt voor de machtspositie ten opzichte van de leverancier en het belang van een gelijk speelveld tussen leveranciers. Na het advies gaat UWV niet meer in zee met IBM, maar met een consortium bestaande uit DXC Technology, CGI en Equinix.

Lagere kosten

Het contract met DXC wordt in 2019 beklonken met een ronkend persbericht. De mededeling luidt dat de jaarlijkse contractkosten lager uitvallen dan bij IBM. Maar er is ook een keerzijde: de gehele dienstverlening die nog bij IBM draait, moet worden overgezet naar het nieuwe datacenter van DXC. Daarmee is zo’n 14 miljoen euro extra kosten gemoeid. Om de risico’s rondom de megaverhuizing te spreiden wordt kort daarna nog een extra jaar uitgetrokken, een zet die logischerwijs ook personeelskosten met zich meebrengt. Maar: ‘Ondanks de kostenstijging is de totale businesscase wegens de gestegen baten positiever dan initieel verwacht’, melden de projectleiders in documentatie die gepubliceerd is op het ICT Dashboard.

Verkeerd toegewezen

Het duurt dan zo’n twee jaar voordat er wéér een flinke afwijking in de kosten voor het datacenter gepresenteerd wordt: 24,4 miljoen euro. Er ligt onder meer een vergissing van zo’n 16,3 miljoen euro aan ten grondslag. Deze kosten bleken verkeerd toegewezen. Vanwege de transitie moet er dubbel betaald worden voor generieke diensten. Dit werd aanvankelijk als reguliere kosten aangemerkt, maar ze vallen onder projectkosten. De overige extra miljoenen zijn onder meer nodig vanwege ‘een groeiend informatievoorziening-landschap, extra werk binnen de applicaties en commerciële dan wel contractuele issues’ met DXC, zo blijkt uit documentatie van het ICT-dashboard.

Herijking

Daarmee is de kous nog niet af. De overgang naar DXC blijkt opnieuw minder eenvoudig dan gepland. Eind 2021 zijn slechts 50 van 215 applicaties overgezet naar het nieuwe datacentrum. Om als geheel naar het nieuwe datacenter over te stappen, werd in maart 2022 een herijkt projectplan gepresenteerd dat duurder uitpakt en vier maanden langer gaat duren. Dat pakt nog eens 9 miljoen duurder uit. De einddatum verschuift van maart 2023 naar juni 2023.

50 miljoen duurder

Over een half jaar moet UWV dan eindelijk geheel over zijn naar het nieuwe datacenter. Als dat lukt, dan is het 50 miljoen duurder geworden dan vooraf aangegeven. De jaarlijkse contractkosten bij IBM zijn hoger dan bij DXC. Maar toch rijst vraag rijst of het besluit van UWV om bij IBM te vertrekken, mede ingegeven door de adviezen van BIT, wel de juiste is geweest. Na een volledig jaar zonder updates over de voortgang, werd de Tweede Kamer in UWV Informatieplan 2023-2027 weer geïnformeerd over de voortgang, daarin werd, net als een jaar eerder, gesteld dat de transitie in volle gang is. De UWV-applicaties worden in groepen overgezet, om zo de performance- en connectiviteitsrisico’s te minimaliseren. In 2023 moet het  project worden afgerond, maar de maand juni wordt niet meer gecommuniceerd.

Programma CHARM

Op de oorspronkelijke plannen voor de inkoop van een nieuwe generatie verkeersmanagementsystemen zit inmiddels al een dikke laag stof. In 2011 begint Rijkswaterstaat vol goede moed aan het programma Common Highways Agency Rijkswaterstaat Model (CHARM). Het behelst onder meer het nieuwe verkeerssysteem zelf, de implementatie ervan, werkprocessen inrichten en beheer. De bedoeling is om met nieuwe software, genaamd het Advanced Traffic Management System (ATMS) toekomstige ontwikkelingen op gebied van verkeersmanagement op te vangen en meer innovatieve modules te ontwikkelen die op ATMS aansluiten.

Strubbelingen

Na enkele jaren wordt de aanbesteding in 2015 gegund aan het internationale bedrijf Kapsch Traffic Com. De leverancier gaat het systeem in 2018 opleveren voor een bedrag van zo’n 34 miljoen euro.  De eerste strubbelingen beginnen met een definitieve contractprijs die toch ruim 4,5 ton hoger blijkt dan eerder werd ingeschat. Maar al snel blijkt er nog veel meer aan de hand.

Randvoorwaardelijke projecten

Twee partijen doen in 2016 namens een aangestelde stuurgroep onderzoek naar de businesscase en ontdekken dat het project alleen kan slagen als er voldaan wordt aan een aantal ‘randvoorwaardelijke projecten’. Die gaan onder meer over de implementatie en de wijziging van werkprocessen bij Rijkswaterstaat en de ontwikkeling van toekomstige functies die nu nog niet op de markt beschikbaar zijn. Van de vier verschillende projecten is tot dan alleen nog gestart met de aanschaf van ATMS zelf, over de andere projecten binnen het programma is nog niets gerapporteerd. De kosten nemen na het onderzoek dan ook een vlucht en stranden op een schatting van 84,4 miljoen euro, ruim 50 miljoen euro meer dan in 2015 was aangegeven.

Onduidelijk

Zo’n anderhalf jaar later, eind 2017, is er goed nieuws. De businesscase van CHARM moet vanwege verwachte vertraging van het programma en stijgende investeringskosten worden herzien, maar de prognose is dat het project alsnog doorgang krijgt. De nieuwe businesscase, die halverwege 2018 zou worden vastgesteld, gaat met een bedrag van 85,11 miljoen euro zelfs 2 ton goedkoper uitvallen. De verwachte einddatum is nog wel onduidelijk. Eind 2018 gaat in ieder geval niet meer gehaald worden.

Complexer dan voorzien

Als de businesscase dan eind 2018, na ruim drie jaar, gepresenteerd wordt blijkt CHARM een complexer programma dan eerder was voorzien. ‘De financiële gevolgen van de vertraging en de hogere kosten voor het datacenter voor CHARM hebben geleid tot de verhoging van de geschatte projectkosten. Ook is het voortschrijdend inzicht op het risicoprofiel van het programma verwerkt.’ In één klap is er nog eens 24 miljoen extra benodigd voor het programma, dat nu 109,6 miljoen gaat kosten. Met het extra budget moet het in 2021 dan echt worden afgerond. Tussen 2018 en 2020 worden gelukkig diverse resultaten bereikt. Het nieuwe softwarepakket Dynac wordt in gebruik genomen, dat in een klap vele gedateerde applicaties vervangt. Het nieuwe verkeersmanagement gaat van circa twintig systemen naar één landelijk, uniform platform. Er worden nieuwe schouwcamera’s op spitsstroken in gebruik genomen.

Vijf jaar vertraging

Later in 2020 komen er echter opnieuw grote problemen aan het licht. De einddatum voor CHARM is berekend op basis van een offerte, maar de doorlooptijd van die offerte neemt toe omdat de implementatie meer tijd kost van vooraf werd ingeschat. De Corona-situatie leidt volgens de penvoerders op het ICT-Dashboard tot extra vertraging omdat internationaal reizen nagenoeg onmogelijk is geworden. De risico’s in de implementatiefase worden ‘opnieuw ingeschat’ en er wordt een nieuwe einddatum op het project geplakt: eind 2023 moet het dan echt klaar zijn. De totale kosten van CHARM stijgen zodoende door naar 123 miljoen euro, een vertraging van vijf jaar en bijna vier keer zo duur als vooraf werd aangegeven. Of het project in 2023 wel helemaal tot een goed einde wordt gebracht, is nog afwachten. Het Adviescollege ICT-toetsing neemt het project momenteel onder de loep.

Dit artikel verscheen eerder bij AG Connect