Gemeenten bewuster bezig met tegenspraak

Hoe belangrijk is ambtelijke tegenspraak voor goed bestuur? In een speciaal programma gingen rijksambtenaren twee jaar geleden aan de slag met deze vraag, als rechtstreeks gevolg van het toeslagenschandaal. Nu klinkt ook het startschot voor gemeenten, zoals Midden-Groningen, Het Hogeland en Enschede.

Wederkerigheid als basis

Bijna alle ambtenaren van de gemeente Midden-Groningen doorliepen vorig jaar het programma ‘Eigenaarschap en Bondgenootschap’, verzorgd door Stichting Beroepseer, kennisinstituut voor professionals. Om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen is ambtelijk vakmanschap nodig, stelt directeur Thijs Jansen. ‘En dat ambtelijk vakmanschap komt tot uiting in het bondgenootschap met de lokale samenleving, het college en de gemeenteraad.’

Wederkerigheid is volgens Jansen de basis voor dat bondgenootschap en daarvoor is het nodig dat ambtenaren deskundig, betrokken en verantwoordelijk handelen. ‘Eigenlijk zijn al onze trainingen erop gericht om ambtenaren in de positie te brengen om deskundig, betrokken en zelfbewust van zich te laten horen.’ Het recht op ambtelijk vakmanschap wordt nu nog vaak gemonopoliseerd door bestuurders: de minister of wethouder moet uit de wind worden gehouden. Jansen: ‘Wij stellen dat ook burgers, volksvertegenwoordigers en ambtenaren recht hebben op ambtelijk vakmanschap. Dit is het spanningsveld waarin ambtenaren hun werk moeten doen.’

Handelen naar rechtsstaat

De training voor de ambtenaren van Midden-Groningen is bedoeld om een cultuur te scheppen waarin college, gemeenteraad en ambtelijke organisatie zich bewust zijn van hun eigen rol. ‘En dat er een scherp bewustzijn bestaat dat ambtenaren niet alleen maar kunnen worden gebruikt voor de realisering van de politieke wil van de meerderheid. Ambtenaren dienen ook te handelen op basis van de rechtsstaat, bijvoorbeeld beginselen van behoorlijk bestuur.’

Volgens Jansen is het belangrijk een visie vast te stellen over hoe gemeenten het samenspel tussen ambtelijke organisatie, raad en college willen vormgeven. Soms wordt de behoefte door schade en schande ontdekt, zegt hij, zoals tijdens de enquête rond cultuurcomplex Amare in Den Haag. Dat werd veel duurder dan begroot en het college informeerde de gemeenteraad onvolledig over de kosten, zo rapporteerde de lokale rekenkamer. Jansen: ‘De gemeente heeft in een reactie op het eindrapport een programma aangekondigd om tegenspraak door ambtenaren te faciliteren.’

Ander soort speelveld

Volgens Jansen ontdekken ook provincies dit thema doordat ambtenaren naar buiten treden en daar vervolgens op worden aangesproken, zoals onlangs in Friesland. Voorlopig is er echter ‘weinig visie ontwikkeld, laat staan dat er enige institutionele helderheid over bestaat.’ Bovendien ligt het bij decentrale overheden allemaal net even anders dan bij het rijk. Zo kenden gemeenten geen pendant van de oekaze-Kok, die bepaalde dat een ambtenaar alleen na toestemming van de minister contact mag hebben met Kamerleden. Ook is er geen wethouderstegenhanger van de scherp afgebakende ministeriele verantwoordelijkheid. ‘Zo kan de gemeenteraad een beroep doen op de gemeentelijke ambtelijke organisatie. Er is dus een geheel ander soort speelveld.’

Vergelijkbare vraagstukken

Ook Suzanna Bakker, eerder bij de Douane betrokken bij het programma Dialoog & Ethiek, ziet het verschil in speelvelden. Sinds een jaar werkt ze als teamleider HRM bij de gemeente Het Hogeland. ‘Bij de Douane gebeurde binnen de organisatie wel eens wat met een link naar ondermijning. Dat gebeurt hier nauwelijks’, vertelt ze. Maar ook in Het Hogeland zijn er ambtenaren met vergelijkbare vraagstukken en gesprekken als bij het rijk. ‘Laatst plaatste een ambtenaar een LinkedIn-bijdrage over de hoge nood in Ter Apel en de Spreidingswet. Mag je dat daar plaatsen? Het is geen nieuw onderwerp, maar we zijn er steeds bewuster mee bezig.’

Tot leidraden komen

Al voor Bakkers komst was de gemeente gestart met een ‘moreel beraad’ dat de ‘lastige keuze tussen twee goede of twee slechte oplossingen’ behandelt. ‘Je geeft bijvoorbeeld iets door aan je directeur wat je in je team hebt ervaren, maar dan benadeel je een collega. Wat doe je dan? Daarover voeren we het gesprek en dan kom je op waarden. Uiteindelijk maak je samen een waardenset.’ Een vergelijkbaar onderdeel is ‘moresprudentie’. ‘Wat zijn onze mores bij moderne thema’s? Mag ik op de A12 zitten? Het is misschien meer een issue in Amsterdam dan in Het Hogeland. Maar ga je dan demonstreren om de aardbevingsproblematiek? Je probeert zo samen tot leidraden te komen.’

Regionaal samenwerken

Bakker hoopt dat de aanpak zich als een olievlek verspreidt naar ander gemeenten en ambtenaren ervaringen uitwisselen, gesprekken voeren en gaan samenwerken. ‘Soms kun je beter niet een gesprek begeleiden in je eigen team, omdat je er onderdeel van bent.’ Ze ziet voordelen in regionaal samenwerken. Zo kunnen gemeenten ‘kosteloos gebruikmaken van elkaars expertise’ en ‘een lerend netwerk vormen.’ Een van die andere gemeenten is Enschede, dat het programma OPEN is gestart. Na de landelijke discussies over de toeslagenaffaire en de afwikkeling van de aardbevingsschade in Groningen kwam er meer aandacht voor de bijzondere positie van de ambtenaar en hun ‘heilige plicht’ om onafhankelijk en deskundig te adviseren, vertelt ambtelijk opdrachtgever open overheid Janet Oosterhof. OPEN verzamelt alle activiteiten en projecten rond de ‘responsieve ambtenaar’.

Gemeenten worstelen

‘Het gaat naast ambtelijk vakmanschap om leiderschapsprogramma’s, kerncompetenties van de responsieve ambtenaar, aanpassing van de eed, de gedragscode en ons besturings- en managementconcept.’ Met de definitie van de ‘responsieve ambtenaar’ worstelt Enschede echter nog. ‘We willen tien á vijftien jaar vooruitkijken’, vertelt Oosterhof. ‘Dat is best lastig, want hoe zien de volksvertegenwoordiging en het openbaar bestuur er dan uit?’ Vooruitkijken met behulp van de publieke waarden die staan voor open, inclusief en integer bestuur kan wel. ‘We willen de ambtelijk-bestuurlijke samenwerking vormgeven. Soms is het spannend om iets anders te adviseren dan het bestuur wil en die ruimte te pakken. Veel gemeenten worstelen daarmee.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 4 van deze week.