Regisseren en verbinden

De decentralisaties brengen tal van nieuwe taken voor gemeenten voor zich mee. Hoe moet het personeel daar inhoudelijk op worden voorbereid? ’Er is een nieuw soort ambtenaar nodig.’

Ambtenaren zijn gepokt en gemazeld in het uitvoeren van de huidige wetten en regelingen. Ze weten precies hoe ver ze kunnen gaan, ook juridisch gezien.’ Maar met de decentralisaties worden ‘nieuwe dingen’ van ambtenaren en medewerkers van de gemeente gevraagd, zegt burgemeester Bort Koelewijn (ChristenUnie) van Kampen. ‘Ze moeten straks tijdens keukentafelgesprekken goed luisteren, waarnemen en vervolgens inschatten wat mensen nog zelf kunnen doen of waarbij ze hulp nodig hebben. Ambtenaren moeten met gezag besluiten nemen over de hulp aan mensen die niet langer worden gepamperd. Dat vergt van onze medewerkers een stevige ruggengraat en overtuigingskracht.’

Naast Kampen maken ook andere gemeenten zich zorgen of zij de drie naderende grote decentralisaties tot een succes kunnen brengen. In 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor de Participatiewet en vanaf 2015 voor de jeugdzorg en de ondersteunende zorg en begeleiding aan huis. De decentralisaties gaan bovendien gepaard met een miljardenbezuiniging (zie kader).

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) hebben gewaarschuwd voor een gebrek aan voorbereidingstijd. Ze maken zich ook zorgen over de maatschappelijke consequenties van de forse bezuinigingen.

Burgemeester Koelewijn van Kampen vraagt zich af of gemeenten wel over de juiste competenties beschikken om de nieuwe taken in het ‘sociale domein’ uit te voeren. Volgens Koelewijn is op dit moment nog niet te zeggen of Kampen voldoende personeel met dergelijke kwaliteiten heeft.

Omdat over krap driekwart jaar de eerste decentralisatie van start gaat, is het de hoogste tijd om die vraag te beantwoorden, vindt Koelewijn. ‘Er zijn medewerkers die het goed oppakken, maar er zijn ook ambtenaren die hun nieuwe rol lastig vinden. Je komt niet meteen van de kelder naar de zolder. We zullen snel duidelijk moeten krijgen welke competenties we missen en hoe we dat gaan opvangen. De organisatie moet meteen staan, je bent bezig met de meest kwetsbare mensen uit de samenleving. Die moeten niet de dupe worden van een onvoldoende voorbereide overheid.’

Tekort
Rob Gilsing, onderzoeker bij het Verwey-Jonker Instituut, vreest een tekort aan capaciteit bij gemeenten om de decentralisaties in goede banen te leiden. ‘Dat heeft niets met een gebrek aan kwaliteit van ambtenaren maken. Het blijkt voor gemeenten heel lastig om inzicht te krijgen in de overlap tussen de doelgroepen van de decentralisaties, terwijl de veronderstelling juist is dat daar winst valt te behalen. De rijksoverheid is daar overigens ook nooit in geslaagd. De decentralisatie­operatie kan tot ongelukjes leiden, doordat gemeenten het recht op ondersteuning te drastisch beperken.’

Hoewel het voor gemeenten nieuwe beleidsterreinen betreft, zijn zij (nog) niet bezig met omscholing van personeel, blijkt uit een rondgang van Binnenlands Bestuur langs een aantal gemeenten.

‘Je moet meer denken aan praktische middagen waarin mensen worden bijgepraat over de nieuwe ontwikkelingen’, zegt bijvoorbeeld Rike van Oosterhoudt, ‘procesmanager 3D’ in Holland Rijnland. Zij leidt in dit samenwerkingsverband van vijftien Zuid-Hollandse gemeenten de decentralisatieoperaties. Het onderling afstemmen van taalgebruik en cultuur tussen ambtenaren van de verschillende gemeenten en diensten vraagt volgens Van Oosterhoudt veel tijd. ‘We zijn binnen de gemeenten net als het werkveld verkokerd, laten we wel wezen. Vaak zijn mensen met dezelfde dingen bezig, maar weten ze dat niet omdat ze andere termen gebruiken.’

Ook in Enschede zullen geen ambtenaren worden omgeschoold in verband met de decentralisaties, vertelt gemeentesecretaris Marcel Meijs, tevens voorzitter van de VGS. Hij heeft ook niet van collega’s gehoord dat zij dat zullen doen. Meijs ziet verspreid over het land wel samenwerkingsverbanden tussen gemeenten ontstaan. ‘Ze zoeken elkaar op om ervaringen te delen over de decentralisaties.’

Overstelpt
Minister Plasterk (Binnenlandse Zaken, PvdA) wil voor 1 juni weten in welke samenwerkingsverbanden de gemeenten de decentralisaties gaan uitvoeren. In verschillende gemeenten worden ook externe adviseurs ingehuurd, met name projectleiders. Holland Rijnland heeft ervoor gekozen om het voornamelijk met eigen ambtenaren te doen. Van Oosterhoudt: ‘We moeten het immers leren. Maar incidenteel wordt wel externe expertise ingehuurd, als we de kennis zelf niet in huis hebben.’

Holland Rijnland zit nog in de voorbereidingsfase, waardoor nog veel onduidelijk is over de precieze aanpak van de decentralisaties. ‘We moeten bijvoorbeeld nog beslissen of we zaken zelf gaan organiseren of uitbesteden. Dat is weer afhankelijk van welke taken we straks precies willen gaan uitvoeren, maar daar hebben we nu nog geen keuzes over gemaakt’, zegt Van Oosterhoudt. Ondertussen wordt ze overstelpt met adviezen van bedrijven, onder meer over ict-applicaties.

Rogier den Uyl, directeur bij de RadarGroep, een adviesbureau voor sociale vraagstukken: ‘Het aanbod van extern advies is groot, maar inhuur is niet vanzelfsprekend. Gemeenten kijken kritisch naar de toegevoegde waarde van externen.’

Ook de zorgaanbieders melden zich bij gemeenten om mee te denken, merkt Den Uyl. ‘Gemeenten moeten het met minder geld doen en zullen daardoor kritisch naar de hulpverlening en de budgetten daarvoor kijken. Zorginstellingen zijn bang dat kwaliteit in het geding komt, ze hun opdrachten verliezen of dat ze een lagere prijs krijgen. Het is niet vreemd dat zij van zich laten horen.’

Omdat de eerste decentralisatie nadert en er nog veel onduidelijkheid bestaat over hoe gemeenten de nieuwe taken zullen uitvoeren, spoort de VGS haar leden aan tot ‘(nog meer) actie’. Zo hebben de gemeenten nog altijd geen antwoord op de basisvragen hoe zij ‘werkprocessen’ zullen inrichten en hoeveel capaciteit daarvoor nodig is, schrijft VGS-voorzitter Meijs in een recente brief. De gemeentesecretarissen moeten volgens hem beter samenwerken binnen de regio en meer gebruik maken van de inzichten die landelijk voorhanden zijn, bijvoorbeeld op het gebied van ict.  ‘Anders lopen we het risico dat KING (Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten/red) en VNG dadelijk prima standaarden, werkprocessen en ict ontwerpen, maar dat die geen toepassing vinden binnen gemeenten.’

De gemeentesecretaris, die geldt als sleutelfiguur bij de decentralisaties, moet het onderwerp ‘nog beter agenderen’ binnen de eigen gemeente en regio. Meijs laat in een toelichting weten dat gemeentesecretarissen zich druk maken omdat nu nog te weinig aandacht is voor uitvoeringsvraagstukken. ‘De praktijk leert dat pas op allerlaatste moment, bij wijze van spreken bij de algemene maatregel van bestuur (AmvB), de exacte uitvoeringscondities blijken. Dan is er nog nauwelijks ruimte voor de gemeente om zich daarop in te stellen.’ De VGS pleit niet voor meer tijd of latere invoering, maar voor meer aandacht voor uitvoering en informatievoorzieningen. ‘Dan kunnen secretarissen slagvaardig aan het werk in hun gemeente en in de regio.’

Nieuwe taken
In zijn brief werpt Meijs onder meer de vraag op hoe medewerkers kunnen worden voorbereid op de nieuwe taken. De VGS-voorzitter zegt dat ‘regisserende en verbindende competenties’ almaar belangrijker worden voor ambtenaren.

‘Ambtenaren verbinden zich steeds meer met professionals van organisaties en instellingen in de stad. Die doen het werk, terwijl de ambtenaren coördineren. De gemeente vertelt niet meer top down hoe het moet, maar zoekt de samenwerking.’

Ook de VNG ziet bij de decentralisaties vooral een ‘regierol’ weggelegd voor gemeenten, zegt een woordvoerder. ‘Een gemeente hoeft geen ADHD-specialist in huis te hebben. Maar ambtenaren moeten wel hulpverleners kunnen aansturen.’

Meijs sluit zich daarbij aan. ‘De echte professional komt steeds minder vaak bij de gemeente te werken. Reclassering of specialistische zorg, daar heeft niemand bij de gemeente verstand van. Dat is geen probleem, zolang de gemeente de juiste professionals weet te vinden en erin slaagt vanuit de burgers de juiste vraag te formuleren. En dat moeten we beter kunnen dan de rijksoverheid of provincies, want als gemeenten staan we het dichtst bij de burger.’

Gemeenten zullen meer bij de burger zelf neer moeten leggen en alleen ondersteuning bieden als die het echt niet in zijn eigen omgeving kan oplossen. ‘We gaan van een verzorgings- naar een participatiemaatschappij. We vragen aan mensen nu eerst wat ze zelf kunnen, in plaats van wat de overheid voor hen kan betekenen. Zorg wordt minder vanzelfsprekend’, vat Annette van der Werf, gemeentesecretaris in het Zuid-Hollandse Rijnwoude, het samen. Volgens gemeentesecretarissen en analisten van de gemeentelijke arbeidsmarkt vergen de decentralisaties een nieuwe manier van werken. ‘Ambtenaren moeten vanuit de burger gaan denken, en niet meer vanuit de wet’, zegt onderzoeker Gilsing. Daarvoor hebben gemeenten mensen nodig met een ‘generalistische blik’.

Wetenschappelijke publicaties over de ambtelijke arbeidsmarkt onderschrijven dat. In opdracht van de stichting Innovatie, Kwaliteit en Professionaliteit van het Openbaar Bestuur (IKPOB) heeft de Universiteit Utrecht bestuurlijke trends, opleidingsontwikkelingen en professionalisering van het openbaar bestuur in kaart gebracht. De onderzoekers constateren in het afgelopen december gepubliceerde rapport Verbindingen Verbeteren een verschuiving in het opleiden van ambtenaren. In plaats van het vergroten van vak­inhoudelijke kennis worden andere competenties belangrijker. Het gaat dan bijvoorbeeld om sociale en ‘reflectieve’ vaardigheden en ervaringsdeskundigheid. ‘Dit vraagt om andere vormen dan alleen klassikaal onderwijs of digitale overdracht’, aldus het rapport.

Sociale huisartsen
Volgens onderzoeker Monique Mulders, universitair docent bij het departement bestuurs- en organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht, is een ‘nieuw soort ambtenaar’ nodig. ‘Hij moet meer verbanden leggen met maatschappelijke organisaties en instellingen in de stad, maar ook binnen de eigen gemeente. Ambtenaren moeten buiten de gebaande paden treden.’

Mulders ziet dat ondertussen al steeds meer gebeuren. ‘In verschillende gemeenten wordt reflectie op het samenwerken van ambtenaren en werknemers van andere instellingen georganiseerd. Dat kun je niet direct opleidingen noemen, maar ambtenaren vergroten er wel hun kennis en competenties mee.’

Naast de generalisten blijven vakinhoudelijke specialisten ook nodig bij gemeenten, zeggen deskundigen. De Enschedese gemeentesecretaris Marcel Meijs: ‘Gemeenten zullen altijd in de frontlijn aanwezig zijn. De professionals doen het werk, maar de ambtenaren moeten wel weten waar het over gaat.’

De wijkcoaches, of vergelijkbare ‘frontlijnwerkers’, krijgen in veel gemeenten een belangrijke rol bij de uitvoer van de nieuwe taken. De coaches uit Enschede gelden als lichtend voorbeeld. ‘Het zijn een soort sociale huisartsen. Ze hebben het mandaat om namens meerdere organisaties op te treden’, zegt Meijs.

Sommige gemeenten stellen zichzelf de vraag of ze hun organisatie op tijd klaar zullen hebben voor de decentralisaties. Ondanks de zorgen van de VNG en VGS, verwachten de verenigingen toch dat de gemeenten hun nieuwe taken goed zullen uitvoeren. Het is namelijk niet voor het eerst dat gemeenten te maken krijgen met decentralisaties. Meijs: ‘Ik hoor instellingen nu geregeld zeggen dat de gemeenten er niks van weten. Die geluiden klonken ook bij de Wmo, maar daar hoor je nu niemand meer over.’

Voor 1 juni duidelijkheid over decentralisaties
Gemeenten worden verantwoordelijk voor de jeugdzorg, de ondersteunende zorg en begeleiding aan huis uit de AWBZ en de Participatiewet (hervorming van de bijstand, de sociale werkvoorziening en Wajong), die de Wet werken naar vermogen vervangt. Met de decentralisaties is een bedrag van ruim 16 miljard euro gemoeid, volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een bezuiniging van zo’n 5 tot 6 miljard euro ten opzichte van het oude budget.

Naast bezuinigingen hebben de decentralisaties volgens minister Plasterk (Binnenlandse Zaken, PvdA) nog een belangrijk doel, schreef hij in februari aan de Tweede Kamer. Ze moeten een einde maken ‘aan de praktijk, waarin vele hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning’ van gezinnen met meerdere problemen. ‘Inzet moet zijn dat er één persoon is die hen namens de gemeente ondersteunt en begeleidt op basis van een integraal plan voor het gehele huishouden. Gemeenten zijn de aangewezen bestuurslaag om dit te realiseren; zij kunnen voorzien in de noodzakelijke integraliteit en maatwerk.’ Ook zouden gemeenten volgens de minister beter kunnen ‘inspelen op de rol van het sociale netwerk rond de burger’.

De decentralisaties stellen volgens Plasterk ‘forse eisen’ aan de uitvoeringskracht van gemeenten. ‘Het gaat om bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht en de beschikbaarheid van capaciteit en expertise om deze taken goed uit te voeren.’ De minister wilde dat gemeenten fuseren zodat zij ‘voldoende uitvoeringskracht om financiële risico’s te kunnen dragen en een goede partner te zijn voor maatschappelijke organisaties als zorginstellingen’. Maar omdat gemeentelijke herindeling (veel) tijd vergt wil de minister nu dat gemeenten samenwerkingsverbanden vormen ‘waarbij de grenzen samenvallen’.

Voor 1 juni moet duidelijk worden in welke verbanden de decentralisaties willen gaan uitvoeren, omdat de eerste (de Participatiewet) al op 1 januari 2014 van start gaat. In 2015 volgen de andere twee decentralisaties. Onduidelijk is nog altijd welke taken in de zorg precies overgaan naar de gemeenten. Staatssecretaris Van Rijn (VWS, PvdA) zal naar verwachting in april met een brief komen waarin hij daarover duidelijkheid verschaft.

Van Rijn erkende onlangs in Binnenlands Bestuur dat er in diverse gemeenten ‘nog flink wat moet gebeuren’ voor de decentralisaties. ‘De vraag is of je er ooit klaar mee zult zijn, want het veld is voortdurend in ontwikkeling. Niet elke gemeente is even ver. Daar moeten we heel scherp op zijn.’

Decentralisatie dwingt gemeentelijk jurist tot bijscholing
De op handen zijnde decentralisatie van taken leidt tot meer juridische conflicten tussen burgers en gemeenten. Staatsraad Wim Deetman waarschuwt dat ze hun juridische afdelingen daarvoor onvoldoende op orde om die strijd aan te kunnen.

Oud-burgemeester Deetman, tegenwoordig lid van de Raad van State, roept de gemeentelijke juristen op zich bij te scholen. Hem valt op dat het maar al te vaak voorkomt dat gemeentelijke juristen bij zittingen bij de Raad van State onvoldoende beslagen ten ijs komen. ‘Sommige gemeenten doen het perfect, hebben het goed voor elkaar. Maar ik kom ook gemeenten tegen die de stukken niet kennen, de regelingen niet kennen’, aldus Deetman.

De Amsterdamse burgemeester Eberhard van der Laan deelt de zorgen van Deetman. Ook hij constateert dat de juridische functie niet op orde is. ‘De juridische afdelingen van gemeenten moeten beter. Gezien alle claims die gemeenten op zich af kunnen gaan krijgen, is dat noodzaak’, stelt Van der Laan.

Door de decentralisaties van de jeugdzorg, het arbeidsmarktbeleid en de langdurige zorg, krijgen gemeenten straks de beschikking over rijksbudgetten voor die taken – het gaat in totaal om zo’n 16 miljard euro. Maar gemeenten worden naar het zich laat aanzien niet verplicht geld uit bijvoorbeeld het rijksbudget jeugdzorg straks ook daadwerkelijk aan jeugdzorg te besteden. Volgens Deetman is de kans groot dat deze gemeentelijke keuzevrijheid tot meer juridische conflicten en zaken zal leiden. Ontevreden burgers zullen bij ongelijke behandeling hun gelijk proberen te halen.

‘Gemeentelijke juridische afdelingen zullen zich daar op moeten voorbereiden en scholen’, aldus Deetman. ‘Bijscholing van juristen is echt nodig. Dat is essentieel met het oog op de grote decentralisaties die eraan komen. Er moet geweldig worden geïnvesteerd in de juridische kwaliteit. Dat zullen gemeenten gezamenlijk moeten doen’, zegt hij. ‘Bij afdelingen ruimtelijke ordening gebeurt al veel, maar bij zorg, waar ze straks veel claims op het bordje zullen krijgen, nog niet. Het is heel belangrijk dat je de eerste slagen goed hebt. Anders ben je er nog jaren druk mee.’

Deetman, oud-voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ziet een sleutelrol weggelegd voor grote gemeenten als Amsterdam. ‘Daar is veel knowhow aanwezig’, zegt hij. ‘Jammer alleen dat grote steden zo weinig aan uitwisseling van kennis en ervaring doen. Dat zou veel gemeenten enorm helpen.’ Een sleutelrol ligt er volgens hem ook voor de VNG ‘om er een impuls aan te geven.’  VNG-directeur Kees Jan de Vet pakt de handschoen onmiddellijk op en zegt toe dat de gemeentelijke koepelorganisatie zich op dat vlak gaat verbeteren.

(Hans Bekkers)