RvS: maak betekenis ‘werken in algemeen belang’ expliciet

De nieuwe ambtseed voor rijksambtenaren moet geen afbreuk doen aan de staatsrechtelijke uitgangspunten die begin dit jaar door het (demissionaire) kabinet expliciet zijn gemaakt. Ook is voor de in de ambtseed verwoorde uitgangspunten ‘een cultuur noodzakelijk waarin ambtenaren voldoende ruimte hebben om op grond van hun professionele oordeel te adviseren en in dat kader te reflecteren op mogelijke spanningen met het algemeen belang’.

Modernisering ambtseed

De Raad van State adviseert het kabinet om bovenstaande in de toelichting bij het ontwerpbesluit te bevestigen. In 2023 schreef de toenmalige minister van BZK, Hanke Bruins Slot, dat er een wens lag bij de Tweede Kamer en bij ambtenaren om de ambtseed te moderniseren. De huidige tekst van de eed zou verouderd en lastig te begrijpen zijn. De nieuwe eed zou beter benadrukken dat rijksambtenaren in hun werk op basis van ‘rechtvaardigheid, gelijkwaardigheid en respect’ met alle mensen moeten omgaan, schreef Bruins Slot. Ook zou er duidelijker in staan dat ambtenaren in het algemeen belang van de samenleving werken.

Meer ruimte

De Raad van State citeert uit de brieven van de minister dat door het leggen van andere accenten ‘ambtenaren meer ruimte kunnen voelen voor het recht op het maken van professionele afwegingen en tegelijkertijd gehouden worden aan de plicht tot het inbrengen van de ambtelijke professionaliteit’. Daarbij moet de ambtenaar durven uitspreken ‘wanneer de maatschappelijke opgave schuurt met de politieke opdracht’. Volgens de minister draagt het benadrukken van de maatschappelijke verantwoordelijkheid in de ambtseed bij aan het wederzijds vertrouwen, de versterking van de positie van ambtenaren en verduidelijking van ambtelijk-politieke verhoudingen.

Algemeen belang

De hernieuwde aandacht voor de formulering van de ambtseed vindt de Raad van State passen bij haar eerdere pleidooi voor herwaardering van het ambtelijk vakmanschap en het vastleggen daarvan in een protocol. Onder meer hieruit vloeide de Gids Ambtelijk Vakmanschap voort. Toch roept de nieuwe tekst volgens de raad de vraag op of de beoogde verduidelijking van ambtelijk-politieke verhoudingen hiermee wel wordt bereikt. ‘In dat verband is vooral de vraag wat de opdracht om te werken ‘in het algemeen belang voor onze samenleving’ betekent en wie dat in een concrete situatie bepaalt.’

Politiek neutraal

Maar de Raad van State wijst op het antwoord van de staatssecretaris van BZK op 9 januari 2024 in antwoord op vragen uit de Tweede Kamer naar aanleiding van de oproep tot een ambtenarenprotest tegen de verkiezingsuitslag van 22 november 2023. Die schreef dat het ‘belangrijk is dat ambtenaren politiek neutraal zijn en blijven in hun werk’. ‘In Nederland werken ambtenaren zonder politieke binding en ongeacht de eigen politieke voorkeur voor het algemeen belang. Dat past ook bij ons democratische bestel, de ministeriële verantwoordelijkheid en het gegeven dat Nederland geen wisseling van de ambtenaren kent bij een nieuwe regering.’

Objectief advies

Dit werkt door in de politiek-ambtelijke verhoudingen, schreef Van Huffelen destijds. Ze legde uit dat een bewindspersoon verantwoordelijk is voor een politiek besluit en verantwoording hierover aflegt aan het parlement. Ambtenaren hebben een ondersteunende, adviserende en uitvoerende rol, ‘waarin zij op basis van professionaliteit worden geacht om objectief te adviseren, en alle inzichten en opties aan bewindspersonen voor te leggen’. ‘Vervolgens voeren ambtenaren uit wat politiek is besloten, ook als de politieke weging tot een ander besluit heeft geleid dan werd geadviseerd.’

Staatsrechtelijke uitgangspunten

Ambtenaren kunnen wel persoonlijke meningen en voorkeuren hebben en daar, binnen de grenzen van artikel 10 van de Ambtenarenwet, uiting aan geven, ging Van Huffelen verder. Ambtenaren hebben het recht op vrijheid van meningsuiting, tenzij ‘door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd’. De Raad van State stelt vast dat noch in de brieven van de minister over de nieuwe ambtseed, noch in de toelichting wordt gerept over deze staatsrechtelijke uitgangspunten ‘en in hoeverre die tekst op dat punt een nuancering of accentverschuiving beoogt’.

Andere accenten

Een dergelijk oogmerk zou volgens de Raad van State uit de toelichting kunnen worden afgeleid omdat daarin wordt aangegeven ‘dat door het leggen van andere accenten in de ambtseed’ ambtenaren meer ruimte kunnen voelen voor het recht op het maken van eigen afwegingen. Maar dan rijst volgens de raad de vraag in hoeverre de in de ambtseed opgenomen formulering dat de ambtenaar werkt ‘in het algemeen belang voor onze samenleving’ door een bepaalde interpretatie daarvan in de praktijk afbreuk zou kunnen doen aan de politieke neutraliteit van de ambtenaar. ‘Dat is ongewenst.’

Professioneel oordeel

De Raad van State benadrukt dat politieke neutraliteit niet afdoet aan de ruimte die ambtenaren moeten hebben om vanuit hun professionaliteit en deskundigheid te adviseren én tegenspraak te bieden. ‘Dit betekent onder meer dat zij bewindspersonen adequaat moeten inlichten over relevante beleidsopties en daarbij op grond van hun professionele oordeel moeten kunnen adviseren welke van die opties de voorkeur heeft.’

Spanning aangeven

Maar zij moeten ook kunnen aangeven ‘wanneer zij in relatie tot een bepaalde politieke wens spanning zien met het algemeen belang’. Het past volgens de Raad van State bij een goede invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid dat een bewindspersoon daar vóór de besluitvorming ruimte voor geeft en gewicht aan toekent. ‘Het is aan bewindspersonen en aan de leiding van de ambtelijke organisatie om een cultuur te verzekeren waarin dit mogelijk is.’