30.000 ambtenaren erbij

Na 2020 zal Nederland ruim 30.000 extra ambtenaren tellen. Dat is een gevolg van de nieuwe Ambtenarenwet, die stelt dat iedereen in publieke dienst ambtenaar is. Wat betekent dat voor de medewerkers van bijvoorbeeld de SER, De Nederlandse Bank en het UWV?

‘Een beetje raar is het wel.’ Advocaat Jan Blanken vindt dat er iets ‘aparts’ zit aan de nieuwe Ambtenarenwet en de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren: deze laatste haalt huidige ambtenaren uit de ambtenarensfeer door ze een arbeidsovereenkomst te geven, terwijl de nieuwe Ambtenarenwet bovendien grote groepen werknemers de ambtenarenstatus geeft. Per saldo zal het aantal ambtenaren aardig toenemen, zegt Blanken, verbonden aan advocatenkantoor Capra.

Werknemers van een groot aantal instellingen en instanties, zoals het UVW, TNO en SVB (zie kader rechts) krijgen na 1 januari 2020 de ambtenarenstatus, zonder dat ze eenzijdig zijn aangesteld als ambtenaar. Dat is de ‘omgekeerde normalisering’ gaan heten. De ‘gewone’ normalisering houdt in dat ambtenaren een rechtspositie krijgen die lijkt op die van werknemers in het bedrijfsleven, met een arbeidsovereenkomst. ‘Omgekeerd’ wordt een groot aantal werknemers vanaf 2020 ambtenaar – óók met een arbeidsovereenkomst.

Met zo’n 18.000 mensen is het UWV de grootste leverancier van nieuwe ambtenaren, op een totaal van ruim 30.000. Dat zijn er nogal wat, maar het hadden er veel meer kunnen zijn, zegt Blanken, als de wetgever een ander criterium had gehanteerd. ‘Als besloten was dat iedereen die door de overheid wordt gefinancierd ambtenaar zou worden, dan waren ook de medewerkers van ABN Amro – iets meer dan een halve staatsbank – ambtenaar geworden.’ Zover is de wetgever niet gegaan. De wetgever gebruikte een ander criterium: dat van de overheidswerkgever. Iedereen die werkt voor een overheidswerkgever heeft na 2020 de ambtelijke status. Wat een overheidswerkgever is, is volgens Blanken wel redelijk duidelijk en volgt direct uit de nieuwe Ambtenarenwet, die van 2017. Daarin staan de overheidswerkgevers opgesomd.

Beetje nostalgie
Het onderwijs valt daar niet onder, zegt Blanken. ‘De bedoeling van de wetgever is duidelijk: onderwijsinstellingen zijn geen overheidswerkgevers, onderwijzend personeel dus geen ambtenaar. Meestal zijn het gemeentelijke stichtingen waar het lokale openbaar onderwijs onder valt, dat waren vroeger nog gemeentelijke afdelingen.’ Blanken wijst op het doel van de wetgever: die wil niet dat onderwijspersoneel de ambtenarenstatus heeft en openbaar onderwijs en bijzonder niet. ‘Dat onderscheid wilde de wetgever juist opheffen.’ Volgens de nieuwe Ambtenarenwet kán een stichting een overheidswerkgever zijn als de uitoefening van overheidsgezag een kerntaak is. Denk aan de Stichting Autoriteit Financiële Markten of de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, maar niet aan scholenstichtingen.

De omgekeerde normalisering moet vooral duidelijkheid scheppen. Iedereen die werkt voor de publieke zaak moet ambtenaar zijn. ‘Dat is een logische gedachte’, vindt Blanken. ‘In het verleden zijn er wat clubs buiten de ambtenarensfeer gevallen en daar was ongetwijfeld een verklaring voor. Maar het kon ook wat willekeurig overkomen. Daarom is nu geprobeerd zoveel mogelijk overheidsinstanties onder het criterium van de overheidswerkgever te schuiven.’

Een van die nieuwe overheidswerkgevers is de Sociale Verzekeringsbank. Daniëlle Fransen, beleidsadviseur HR, licht toe dat ‘bijna iedereen’ binnen de SVB ‘omgekeerd normaliseert’. Niet iedereen dus: niet de voorzitter en de leden van de raad van bestuur, die een aanstelling als ambtenaar hebben en dat ook behouden. De rest van de medewerkers, ruim 3100 mensen, krijgt na 2020 de ambtenarenstatus.

Ondanks dat grote aantal verwacht Fransen niet dat dit een stevige operatie zal worden. Dat geldt ook voor andere grote instanties, reden dat veel van hen er nog niet mee zijn begonnen. TNO, de AFM en De Nederlandse Bank zeggen allemaal nog geen toelichting te kunnen geven op deze ‘transitie’ omdat ze er nog niet mee bezig zijn.

Ook bij de SVB leeft het nog niet echt, zegt Fransen. ‘Ook omdat we op dit moment druk bezig zijn met een ander groot dossier, de invoering van de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Dat moet in mei rond zijn.’ In het voorjaar zullen de eerste mededelingen naar de medewerkers gaan. ‘We weten nog niet welke reacties we kunnen verwachten maar we rekenen niet op onrust’, reageert Fransen. Voor veel oudere medewerkers van de SVB wekt de nieuwe wet ook een beetje nostalgie. Twintig jaar geleden vielen zij ook al onder het ambtenarenrecht. Daarna kwam een cao en een arbeidsovereenkomst en kregen ze te maken met het private arbeidsrecht. Bij de SVB werken dus oud-ambtenaren, die werknemer werden en nu weer de ambtenarenstatus terugkrijgen.

Het goede nieuws voor alle medewerkers is: hun rechtspositie en hun arbeidsvoorwaarden blijven hetzelfde, onder dezelfde arbeidsovereenkomst. Hun pensioenen blijven ondergebracht bij het ABP, er komt geen nieuwe cao. Fransen: ‘Wel moeten we in de huidige arbeidsvoorwaardenregelingen nagaan of alle verwijzingen nog kloppen. Zo volgen we bijvoorbeeld het ambtenaarrechtelijke Ongevallenbesluit, omdat we een ambtelijke historie hebben. We moeten toetsen of dergelijke regelingen kloppen met het nieuwe ambtenarenrecht en deze zo nodig actualiseren.’ Ze verwacht niet dat dit gevolgen zal hebben voor de medewerkers.

Verstrengeling belangen
Op andere fronten verandert er wel wat, zegt Fransen. ‘Zoals de omgang met integriteit. Integer gedrag wordt nu al verlangd, maar er is geen wettelijke basis voor. Dat verandert na 2020. Integer handelen en een integriteitsbeleid volgen dan hard uit de wet. Dat beleid moeten we nu gaan actualiseren en zorgen dat het conform de wettelijke eisen is.’

Als uitvloeisel van het integriteitsbeleid moet ook worden gekeken naar de risico’s van belangenverstrengeling. Fransen: ‘Als de leden van de raad van bestuur een nevenfunctie hebben, moeten ze dat melden. Dat wordt gepubliceerd. We moeten nagaan of dat geldt voor andere medewerkers. Voor ons is een aangepast normenstelsel het meeste werk, meer dan de arbeidsrechtelijke aspecten.’ Wel moeten de medewerkers, nu ze de ambtenarenstatus krijgen, de eed of belofte gaan afleggen. ‘Ook dat moeten we gaan inrichten. Mensen die al langer dan twintig jaar in dienst zijn, hebben dat toen ook gedaan, in de tijd dat we bij de SVB allemaal nog ambtenaar waren. We moeten nagaan of die eed van toen nu nog geldt. Hopelijk kunnen we dat – zoals de banken, die recent de bankierseed hebben geïntroduceerd – met een centrale actie doorvoeren.’

Marije Schneider, als advocaat verbonden aan Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, kan zich goed vinden in de aanpak van de SVB. Om de positie van deze instanties toe te lichten maakt zij gebruik van een drielagenmodel. Voor alle ambtenaren – bestaande en nieuwe – gelden vanaf 2020 de regelingen uit het Burgerlijk Wetboek. De tweede laag wordt gevormd door de individuele en collectieve afspraken, die qua vorm hetzelfde zijn voor werknemers als voor ambtenaren. De derde laag is de nieuwe Ambtenarenwet.

‘Alle nieuwe ambtenaren, werkzaam bij de zelfstandige bestuursorganen zoals de SVB, hebben nu al te maken met het Burgerlijk Wetboek en afspraken die in cao’s en elders staan. Op dat punt verandert er voor hen dus helemaal niks. De inzet van de wetgever was immers: we tornen niet aan de individuele arbeidsvoorwaarden, die blijven voor 100 procent hetzelfde’, aldus Schneider.

Net als nu zullen de nieuwe ambtenaren bij een conflict met hun werkgever naar de civiele rechter moeten. Ook al zijn ze ambtenaar geworden, voor hen geldt niet de bezwaarschriftprocedure, beroep bij de bestuursrechter en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep – juist omdat ze ook werknemer naar burgerlijk recht zijn.

Wel treden er veranderingen op in de derde laag, ingegeven door de Ambtenarenwet. ‘Die laag komt er voor hen bij’, zegt Schneider. ‘Precies dat is de kern van de ambtelijke rechtspositie.’ Op grond daarvan moeten overheidswerkgevers een integriteitsbeleid hebben, een regeling voor nevenwerkzaamheden, belangenverstrengeling en voor de eed of belofte. Ook kunnen voor hun medewerkers beperkingen gelden op hun grondrechten. Ambtenaren worden immers geacht het functioneren van de overheid niet te schaden en moeten zich in de krant en op sociale media een beetje netjes uitdrukken over hun werkgever. Dat alles gaat gelden voor de ruim 30.000 nieuwe ambtenaren.

Gezamenlijk evenement
In de praktijk zal er na 2020 nauwelijks anders bij deze instanties worden gewerkt, zegt Schneider. ‘Een integriteitsbeleid is er meestal al, alleen komt er een wettelijke basis – en een wettelijke verplichting – voor. Er moet dan wel worden gecontroleerd of het bestaande integriteitsbeleid en de regelingen voor de nevenwerkzaamheden wel voldoen aan de nieuwe Ambtenarenwet.’

Verder verwacht Schneider in haar advocatenpraktijk vragen over het afleggen van de eed of de belofte. ‘Mogelijk is voor hen niet duidelijk of dat alleen geldt voor mensen die na 2020 worden aangenomen, of voor mensen die er nu al werken. Ik zou zeggen: iedereen in publieke dienst bij een van deze zelfstandige bestuursorganen moet de eed of belofte afleggen. Dat hoeft niet individueel maar kan een gezamenlijk evenement zijn.’

De nieuwe ambtenaren
Waar werken de nieuwe collega’s? Deze medewerkers krijgen na 2020 de ambtenarenstatus. In totaal komen er ruim 30.000 ambtenaren bij. De grootste ‘leverancier’ is het UWV met ruim 18.000 nieuwe ambtenaren.
• Autoriteit Financiële Markten
• Autoriteit Persoonsgegevens
• Centraal Administratie Kantoor (CAK)
• Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen
• De Nederlandse Bank
• Participatiefonds
• Sociaal Economische Raad
• Sociale Verzekeringsbank
• Stichting Vervangingsfonds
• TNO
• UWV

Blijf- en vertrekambtenaren
De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren leidt er ook toe dat enkele categorieën ambtenaren de ambtenarenstatus én de eenzijdige aanstelling behouden. Dat zijn politieke ambtsdragers, benoemde bestuurders, leden van Hoge Colleges van Staat, rechterlijke ambtenaren, notarissen, gerechtsdeurwaarders en politieambtenaren en burgerlijke defensieambtenaren en militairen. Voor deze ‘blijfambtenaren’ verandert er dus niets. Daarnaast zijn er nog ‘vertrekambtenaren’.

‘Dat zijn mensen, vooral in de onderwijswereld, die nu nog ambtenaar zijn maar die status verliezen, en dus ook een tweezijdige arbeidsovereenkomst krijgen’, zegt advocaat Jan Blanken, gespecialiseerd in het ambtenarenrecht. ‘Denk aan leerkrachten in het openbaar onderwijs die werkzaam zijn voor een stichting die op enige afstand staat van een gemeente. De stichting waarvoor zij werken heeft geen overwegende overheidstaak, er is geen sprake van gezagsuitoefening als kerntaak.’

De vertrekambtenaren vormen een kleine categorie. Ook mensen die werken in universitaire ziekenhuizen zijn vertrekambtenaar: nu ambtenaar, na 2020 niet meer. Docenten aan openbare universiteiten (dus niet de VU, de Radboud en Tilburg) en leerkrachten van gemeentelijke basisscholen worden werknemer met een ambtenarenstatus. Blanken: ‘Als het aan de regering ligt worden echter binnenkort ook de medewerkers die werkzaam zijn voor openbare universiteiten uitgezonderd: de nieuwe Ambtenarenwet is dan niet op hen van toepassing.

Voor de gehele onderwijssector geldt dan dat de werkgevers die in die sector actief zijn niet als overheidswerkgever worden gekwalificeerd.’ Het ministerie van OCW heeft een wetsvoorstel op dit punt ter consultatie voorgelegd.