De deugden van de ambtenaar

De ambtenaar moet ofwel de politiek dienen ofwel kan vertrekken. Dat is in een notendop wat koning Willem-Alexander zei bij het aantreden van het huidige kabinet. Zo zwart-wit is het niet. Wel is de relatie ‘onhelder’ wat kan leiden tot frictie tussen het ambtelijke en het politieke. Maar er is ruimte voor ambtenaren om daarmee om te gaan.

Moedige praktijken

Dat betoogt Marc Steen, senior-onderzoeker bij TNO en masterstudent staatsrecht en encyclopedie aan de Open Universiteit, in het Nederlands Juristenblad (NJB). Zijn essay volgt een aanbevelingen van de Staatscommissie Rechtsstaat: ambtenaren kunnen hun rechtsstatelijk kompas verbeteren en ruimte krijgen voor reflectie. Dat vergt ‘moedige praktijken’ van ambtenaren binnen de kerndepartementen. Maar welke ruimte hebben ambtenaren nodig om hun ambt te realiseren? Steen neemt eerst de Ambtenarenwet 2017 en de ambtseed onder de loep. In de Ambtenarenwet wordt de ‘relatief open’ functioneringsnorm beschreven met grenzen aan hun nevenactiviteiten, financiële belangen én grondrechten. De ambtseed bevat ook een ‘relatief open’ norm, namelijk dat ambtenaren niet voor bewindspersonen werken, maar voor het algemeen belang.

Gedragscode en handreiking

Daarnaast wijst Steen op de Gedragscode Integriteit Rijk en de handreiking ‘Ambtenaar en grondrechten: ruimte én beperkingen’. Die laatste is onder meer ontwikkeld naar aanleiding van de kwestie Israël/Gaza en de recente verkiezingsuitslag. Hierin wordt aangeraden om lastige onderwerpen bínnen de organisatie te bespreken. Ook artikel 68 Grondwet is relevant, want die bepaalt dat bewindspersonen inlichtingen moeten geven aan de Staten-Generaal, als die daarom vraagt. Sinds 2021 is hieraan de ‘beslisnota’ toegevoegd met een toelichting van ambtenaren. In verschillende recente publicaties over de rol van de ambtenaar blijkt dat van ambtenaren van alles wordt verwacht en gevraagd: bureaucraat, ondernemer én verbinder.

Actieve steun geven

Vanuit de ‘deugdethiek’ en de begrippen ‘moed’ en ‘praktijk’ onderscheidt Steen drie dimensies die de ruimte aangeven die rijksambtenaren hebben om met fricties met de politiek om te gaan. Die dimensies zijn: handelen vanuit inhoudelijke deskundigheid en professionele ervaring (1), handelen met het oog op het algemeen belang en vanuit zorg voor de rechtsstaat, democratie en fundamentele rechten (2) en handelen vanuit een kritische houding en een actieve aanpak, oftewel: loyale tegenspraak (3). Om ‘moedige initiatieven’ van ambtenaren verder te ontwikkelen en te laten groeien tot ‘moedige praktijken’, waarbij meer personen zijn betrokken, is het nodig dat anderen actieve steun geven en ruimte maken, schrijft Steen.

Herschreven notitie

Hij noemt enkele voorbeelden van moedige praktijken vanuit recente interviews met ambtenaren op kerndepartementen en vanuit de podcastserie ‘Hallo Hannah’ van het programma Dialoog & Ethiek. Een voorbeeld uit de interviews ging over een ambtenaar die met burgers in gesprek ging over bepaalde beleidsopties die direct effect zouden hebben op burgers. Op basis van deze ‘focusgroepen’ bleek dat zij ‘optie A’ zouden accepteren en ‘optie B’ niet zagen zitten. De minister had een voorkeur voor optie B. De notitie van de ambtenaar met de uitkomst van de focusgroepen ging ‘de lijn’ in en werd vervolgens herschreven door een andere ambtenaar, maar met een tegenovergestelde conclusie: optie B. Volgens de ‘herschrijvende’ ambtenaar kon de originele tekst niet ‘door’. De eerste schrijver zei dat de herschreven tekst niet klopte. Hoe daar een mouw aan te passen? De herschrijvende ambtenaar boog niet en de tekst ging in de herschreven vorm ‘door’. De eerste schrijver liet haar naam van het stuk halen. Nu zou ze dat anders aanpakken en het er ‘niet bij laten zitten’.

Het goede doen

Moed speelt bij alle voorbeelden een rol: iemand vindt iets eng of moeilijk, maar doet het toch. Ook de drie dimensies komen in de voorbeelden terug: ze gaan samen en hangen met elkaar samen. Daarbij komt de ‘worsteling’ van de ambtenaar terug: het goede doen binnen de context van een institutie. Ze nemen initiatief, maar er komen maar lastig vervolgstappen van de grond, terwijl moedige praktijken alleen gedijen als collega’s en leidinggevenden die actief ondersteunen. Als het wenselijk is dat moedige praktijken kunnen worden doorgezet, dan zou daar meer ruimte voor moeten worden gemaakt, schrijft Steen. Daarbij wijst hij op een analyse van 22 moreel beraden waar 150 rijksambtenaren aan meededen: velen ervaren te weinig ruimte voor tegenspraak, terwijl het een essentieel onderdeel is van hun ambtelijk vakmanschap.

Cultiveren van deugden

Dan verkent Steen die ruimte vanuit de deugdethiek, een traditie uit de tijd van Aristoteles. Deugdethiek is het ‘op excellente wijze vormgeven van specifieke deugden, zodat die bijdragen aan het floreren en welzijn van mensen, en het creëren van omstandigheden waarin mensen goed kunnen samenleven’. Vanuit deze praktische vorm van ethiek ‘moet een ambtenaar, gegeven een specifieke situatie, doen wat een moedig, verstandig, rechtvaardig en maatvol handelende ambtenaar zou doen’. Het motto van de deugdethiek is: het hangt ervan af. Het ‘cultiveren van deugden’ is een voortdurend proces van persoonlijke en professionele ontwikkeling. ‘We worden moedig of rechtvaardig door moedige of rechtvaardige handelingen te verrichten.’ Ambtenaren kunnen volgens Steen moed invullen via de drie dimensies, met daarbij passende gedachten en gevoelens, passende motieven en doelen. ‘Ze handelen vanuit deskundigheid, vanuit zorg voor het algemeen belang, en een passende kritische houding, tussen wegkijken (tekort) en stennis maken (overmaat).’

Ruimte maken

Een te grote nadruk op het draaiend houden van een ministerie en op externe ‘bona’ (het goede), zoals status en salaris (bijvoorbeeld de minister uit de wind houden of de eigen carrière veiligstellen), gaat ten koste van de moedige praktijken van ambtenaren en van interne bona: deskundigheid, algemeen belang en kritische houding. ‘Je mond houden en met de politieke wind meewaaien kan het algemeen belang ernstig schaden. Het is daarom cruciaal om ruimte te maken voor moedige praktijken en de bijbehorende interne bona.’ Dat is het ‘goede’ voor de mensen met wie ze samenwerken en voor de maatschappij in de vorm van rechtmatig, rechtvaardig en effectief beleid.

Toetsingskader voor ambtenaar

Om de invulling van de relatief open normen van de Ambtenarenwet en de ambtseed te beoordelen in specifieke gevallen zijn de drie dimensies (deskundigheid, algemeen belang, gepaste kritische houding) volgens Steen te gebruiken als 'gezichtspunten' of als 'toetsingskader' om het handelen van ambtenaren te evalueren. Een ambtenaar die handelt vanuit die drie dimensies vervult de functie op juiste wijze, ‘zoals een goed ambtenaar betaamt’. Vanuit de aanbeveling van de Commissie Rechtsstaat en allerlei onderzoek is volgens Steen de wens duidelijk om meer ruimte te maken voor ‘moedige praktijken van beleidsambtenaren’. Hiervoor lopen al enkele initiatieven in het rijksbrede programma ‘Grenzeloos Samenwerken’, zoals de Gids Ambtelijk Vakmanschap. Moed speelt zich af binnen mensen en tussen mensen, schrijft Steen. ‘Moedig handelen is geen kijksport, maar een teamsport.’