‘Het openbaar bestuur is geen koekjesfabriek’

Bestuurders moedigen tegenspraak aan, maar vinden het moeilijk als ze die vervolgens van hun eigen ambtenaren krijgen. De een gaat er beter mee om dan de ander. Activisme is van een andere orde. ‘We verwachten van ambtenaren niet hun mening.’

Moge u in interessante tijden leven, is een bekende Chinese verwensing. En interessant, dat zijn de tijden voor ambtenaren. Minister Madlener ( Infrastructuur en Waterstaat, PVV) zou ambtenaren onder druk gezet hebben om omstreden informatie van Schiphol en KLM te gebruiken voor het berekenen van het maximaal aantal vliegbewegingen aldaar. Naar aanleiding daarvan heeft de topambtenaar (DG) op dit dossier zich ziek gemeld, meldde NRC onlangs. En de ‘beste juristen van het ministerie’ – volgens minister Faber (Asiel en Migratie, PVV) – bogen zich over een noodwet om een asielcrisis uit te roepen. ‘Daar is geen onderbouwing voor’, was hun professionele advies. Maar daar hoorde je de minister niet over. Het werd pas duidelijk toen de Tweede Kamer om de adviezen vroeg.

Die werden verstrekt, volgens premier Schoof nog voor erover was besloten. Wie controleert de vierde macht? Die vraag stond centraal voor dit artikel, maar blijkt niet eenduidig te beantwoorden en lijkt ingehaald door de actualiteit. ‘Wie past er nog op ambtenaren vind ik een betere vraag’, aldus de Utrechtse universitair docent bestuurskunde Erik-Jan van Dorp. ‘Ambtenaren hebben invloed. Zij bieden tegenwicht en tegenspraak. Kritiek is goed, maar we willen ook invloed van de ambtenaar op basis van hun kennis en expertise, en voor de stabiliteit.’

Van Dorp heeft veel vragen: wie let er op ambtenaren? Gaat het wel de goede kant op? Kunnen ze zich uitspreken? Krijgen ze ruimte voor hun rol? Gaat iemand voor hen staan als het nodig is? De minister van Binnenlandse Zaken is feitelijk de ‘baas’ van de ambtenaren, maar de huidige zit er nog niet zo lang. ‘We moeten kijken hoe ze dat doet, wat ze wil en of ze dat kan binnen de kwetsbare verhoudingen van het kabinet.’ Volgens Van Dorp is het geen geheim dat je met je inzetten voor de bureaucratie weinig kunt winnen. ‘Maar het kan je wel iets kosten. Kan deze minister zich dat permitteren?’

Geen toezicht

Ooit is een inspecteur-generaal voor de kwaliteit van de publieke dienst geopperd, weet Van Dorp. Elders bestaat zo’n ‘public service commissioner’, ook voor benoemingen. ‘Maar daar is hier weinig animo voor.’ Toezicht op ambtenaren is er eigenlijk niet, behalve dat de minister politiek verantwoordelijk is en een belangrijke stem heeft bij benoemingen en ontslag. Maar er is niet iets bedacht wat de vierde macht controleert, stelt ook Maud van de Wiel, medeschrijver van ‘Politieke sensitiviteit voor ambtenaren – Het geheime handboek’ en adviseur bij bureau Simons Van de Wiel.

Van daaruit versterkt zij bestuurders en ambtenaren bij decentrale overheden in hun rol. ‘Daarom zijn rolbewustheid, vastheid, tegenspraak, samenspel en -spraak zo belangrijk. Als de burgemeester, gemeentesecretaris en griffier gezond met elkaar omgaan, kunnen ze hieraan bijdragen.’ Vorig jaar zei Van de Wiel tijdens een paneldiscussie op een I&O-symposium over ‘het dilemma van de ambtenaar: tegenkracht of tegenmacht?’ dat het niet om tegenmacht gaat. Ze wees op de macht die de organisatiepolitiek wordt toegekend.

‘Zet de DG op zijn plek. Dat is geen bestuurder. Ook de gemeentesecretaris niet.’ Tegenspraak door ambtenaren is geen doel op zich. ‘Het moet onderdeel zijn van de normale manier van met elkaar omgaan.’ Achter die uitspraken staat Van de Wiel nog. ‘Zeger van der Wal zei het laatst mooi: tegenspraak moet een logisch onderdeel zijn van het werk van de ambtenaar. Het lastige is dat men doet alsof tegenspraak níet een normaal onderdeel is van hun werk; en als het er is, ziet men dit meteen als activisme.’ Dat vindt ze hier een verkeerde term. ‘Het woord “activisme” vertroebelt de discussie over wat ambtelijk vakmanschap is.’

Spelregels kennen

Activisme, vindt Van de Wiel, is snel daadgericht en persoonlijk. ‘Wij merken in gesprekken met ambtenaren hierover dat ze zich kunnen gaan zien als instrument, als tegenmacht richting de politiek.’ Ze wijst op de discussie over ambtenaren die zeiden: dat ga ik niet uitvoeren. ‘Dat is op persoonlijke titel tegenmacht bieden. Maar ze zijn geen tegenmacht. Niet individueel en niet als organisatie. Macht en tegenmacht kun je inzetten, maar je bent niet zelf een factor.’ Gemeenten hebben het college, de gemeenteraad en individuele wethouders. ‘Soms kennen ambtenaren te veel macht toe aan één wethouder. Maar die bestaat volgens de wet helemaal niet. Het college bestaat. Je kunt de macht van het college inzetten om de macht van die ene wethouder in te dammen. Het college moet besluiten verantwoorden richting de gekozen raad, die tegenmacht is van het college. Je moet als ambtenaar de spelregels kennen om het spel op een gezonde manier te spelen. Als je je daar niet bewust van bent, verstoor je soms onbedoeld het spel. Macht en tegenmacht is een samenspel.’

Bij tegenspraak verwachten we van ambtenaren niet hun mening, maar professioneel advies. ‘Dat advies heeft altijd argumenten voor én tegen. Beleidsambtenaren moeten beseffen dat ze niet worden betaald voor hun mening, maar voor hun advies. Je moet je dus bewust zijn wanneer je mening erdoorheen sijpelt en hoe je daarmee omgaat. Dat is ambtelijk vakmanschap.’

En ja, daar worstelen ambtenaren mee. ‘Maar termen zijn heel belangrijk. Maatschappelijke betrokkenheid kun je aanmoedigen en versterken en ook de adviesrol, maar niet activisme en eigen mening. Het begrip “activisme” roept op tot een mening én dan ook nog om de daad bij het woord te voegen.’ Hoe groot is de macht van de topambtenaren eigenlijk? Dat verschilt erg tussen rijk en gemeenten, vindt ze. ‘De gemeentelijke top is kleiner. Je zit dichter bij elkaar bij een gemeente. Hoe beter de driehoek samen verantwoordelijkheid draagt, hoe gezonder de gemeente is. Men voelt die afhankelijkheid wel eerder dan op landelijk niveau, want daar bestaat dat driemanschap niet.’

Afhankelijk

Maar ook daar bestaat afhankelijkheid, zegt Van Dorp, die in 2022 promoveerde op vakmanschap van topambtenaren. ‘De macht van bewindspersonen straalt af op de mensen die er werken. Zij versterken elkaar. De bewindspersoon bepaalt het menu en dat gaat best wel ver. Soms besluiten ambtenaren zelf, wat directe gevolgen kan hebben voor burgers. De relatie met de bewindspersoon is dat de een niet machtiger is dan de ander. Ze zijn afhankelijk van elkaar. Een topambtenaar kan zichzelf groot maken, maar als een minister het niet kan verdedigen in de Kamer, dan leidt het tot niks. De minister heeft zijn ministerie nodig.’

Van Dorp weet dat bestuurders tegenspraak aanmoedigen, maar het moeilijk vinden als ze het krijgen. ‘Voor lezers is dit vast herkenbaar.’ Tegenspraak is ook een kunst: hoe je het doet, met wie? De een is er beter in dan de ander. ‘Het is ook echt belangrijk. Oud-DG Hans Borstlap zei: je moet het de minister gunnen, het is een voorrecht dat je hen kunt tegenspreken. Het is intrinsiek goed dat hij wordt bevraagd. We vergeten dat weleens. Het zou zonde zijn als dat zou verdwijnen.’ Van Dorp vond in zijn promotieonderzoek een sterke neiging onder topambtenaren om te doen ‘wat de minister wil’, in plaats van het benadrukken van hun rol als hoeder van het beleidsdomein. Hij weet niet of dat landelijk nu aan het veranderen is. ‘Ik kijk daar met een vergrootglas naar. Het is een nieuwe fase, een nieuw soort kabinet met weinig leden met bestuurlijk ervaring.’

In balans

Van de Wiel vraagt als hij bij gemeenten op bezoek komt: waar ligt hier de macht? ‘Soms is dat bij de organisatie, maar ook wel bij de gemeenteraad of het college. Wij brengen het meer in balans.’ Dat gaat altijd via de spelregels, die vaak uit beeld zijn geraakt. ‘Veelal wordt het “algemeen belang” in het spel gebracht. Maar wat is dat eigenlijk en hoe wordt het bepaald? Dat vragen wij ook. Dan wordt duidelijk dat de term regelmatig wordt misbruikt om de eigen ideeën kracht bij te zetten.’

Ambtenaren zijn maatschappelijk betrokken mensen, ervan overtuigd dat ze uit het algemeen belang handelen, merkt Van de Wiel. ‘Maar het interessante is: je kunt dat niet als persoon bepalen. Het algemeen belang is de uitkomst van onze democratische spelregels. Elke raadsvergadering opnieuw. De meerderheid zegt: dit is op dit moment het algemeen belang. Thorbecke zei ooit: het algemeen belang is wat voor het welzijn van ons allen, nuttig, gewenst of nodig is. Het mooie aan de politiek is dat dat de gekozen meerderheid mag besluiten wat het algemeen belang is.’

Wel kan het spel alleen maar goed worden gespeeld als iedereen zijn rol pakt. ‘Tegenspraak en advisering doet de ambtenaar. Het staat niet naast elkaar, maar is een samenspel. We vergelijken het wel met curling: bestuurders, politici en ambtenaren staan op hetzelfde veld, maar hebben een andere rol.’

Of een programma als ‘Dialoog en Ethiek’ nodig is, vraagt Van de Wiel zich af. ‘Natuurlijk moet je met elkaar blijven praten en onderzoeken hoe je je ambtelijk vakmanschap vormgeeft, maar ik ben nooit zo van de programma’s. Prima als het bij de rijksoverheid helpt, maar op decentraal niveau kan iedere gemeente of provincie dat uitstekend zelf binnen de eigen politieke cultuur vormgeven. Het etiket “ethiek” doet trouwens ook wat. Ethiek is een heftig woord. Zo’n term heeft effect. Het openbaar bestuur is geen koekjesfabriek. Het gaat over waarden. De grootste vraag is altijd: wie mag bepalen welke waarden belangrijker zijn dan andere waarden? Wie mag bepalen wat ethisch is en wat niet?’ Overigens is democratie meer dan een besluit door de meerderheid, vult ze aan.

‘Het is rekening houden met de minderheid en de rechtsstaat. Adviezen worden getoetst aan de (Grond)wet en afgesproken beleid. Spelregels kun je eventueel aanpassen, maar wel via de democratische afspraken die er zijn om regels te veranderen. Wees je bewust van de afspraken, spelregels en van je rol.’ Ze is voorstander van democratische veroudering in plaats van democratische vernieuwing. ‘Kijk eerst naar de huidige set van afspraken, die kan houvast geven. Blijkbaar is dat tegenwoordig urgent en nodig.’ De discussie over activisme leidt ambtenaren wellicht weg van hun adviesrol, vindt ze. ‘Bestuurders moeten altijd pal staan voor hun adviseurs. Maar hoe meer ambtenaren een gezicht krijgen, doordat ze tot activistische daden overgaan of zich mengen in het publieke discours, des te moeilijker het wordt voor bestuurders om in de openbaarheid voor hun ambtenaren te gaan staan.’