‘Rijksambtenaren moeten zich vaker uitspreken’

De rijksoverheid wil een open overheid zijn waarbij ruimte is voor kritiek en tegenspraak, maar ministeries willen niet dat over alle onderwerpen openlijk kritiek kan worden geleverd. Hierdoor ontstaat er rechtsonzekerheid en staat de vrijheid van meningsuiting van rijksambtenaren onder druk. Dat blijkt uit scriptieonderzoek van Ilse Schuurman aan Tilburg University.

Juridische beperkingen

In hoeverre mag je jezelf uitspreken als rijksambtenaar? Na het lezen van nieuws en berichten op LinkedIn over ambtenaren die protesteerden tegen het beleid van het kabinet hield die vraag rechtenstudent Schuurman bezig. En wel zodanig dat ze besloot haar scriptie eraan te wijden. Ze wilde weten met welke juridische beperkingen rijksambtenaren te maken hebben ten opzichte van ‘gewone werknemers’. ‘Daarbij is de ambtseed begin dit jaar vernieuwd. Ambtenaren komen op voor het algemeen belang. Dan is het ook goed om in gesprek te gaan over hun recht op vrijheid van meningsuiting.’ Voor haar scriptie sprak ze met ambtenaren van het programma Dialoog & Ethiek, een lid van de ondernemingsraad van SZW en een aantal ambtenaren op anonieme basis.

Laten we beginnen met de hamvraag: wat is het onderscheid tussen een gewone werknemer en een rijksambtenaar als het gaat om het recht op vrijheid van meningsuiting?

‘Als je voor een bedrijf gaat werken, kies je voor een bedrijf met een bepaalde visie. Dat is een weloverwogen keuze. Als je voor een ministerie gaat werken, veranderen politieke beleidskeuzes de hele tijd. Zelf heb je er weinig invloed op, maar er wordt wel van je verwacht dat je je best doet in het belang van de maatschappij. En juist dat is zo belangrijk, want niemand kan zeggen wat altijd de beste keuze is. Ambtenaren zeggen zelf ook: wij zitten hier, omdat we ons moeten inzetten voor de maatschappij en het bewaken van de internationale veiligheid en rechtsorde. En dat komt vaak in het geding, omdat ze met zaken worden geconfronteerd, waarover ze niks mogen zeggen. Je opereert binnen je werk natuurlijk ook in een politiek speelveld. Rijksambtenaren weten van elkaar: die is van de PVV en die is van GroenLinks. Dat zorgt voor een hele andere cultuur en werksfeer dan bij bedrijven of andere organisaties. Het maakt de verhoudingen op de werkvloer politiek.’

Dat is het belangrijkste verschil?

‘Ja, en je kunt kiezen voor een bepaalde functie, maar die kan er binnen paar maanden alweer anders uitzien qua beleidskeuzes dan toen je begon. Daar lopen veel mensen tegenaan. De overheid heeft jarenlang geprobeerd heel inclusief te worden, wat betreft achtergronden en expertises. Maar veel van die mensen kunnen zich niet vinden in de keuzes die door de PVV of het kabinet-Schoof worden gemaakt. Dat maakt het lastig.’

Was dat daarvoor minder?

‘Ik denk dat je als ambtenaar altijd wel wordt geconfronteerd met veranderingen die elkaar snel opvolgen en dat het daarom juist belangrijk is dat mensen binnengehaald worden met kennis van zaken. Maar ambtenaren geven zelf aan dat het uiteindelijk toch vaak gaat om politieke keuzes en dat de ene bewindspersoon dan meer voor elkaar krijgt dan de ander. Eigenlijk zou het meer moeten gaan over ambtenaren die ergens veel verstand van hebben en daar hun zegje over kunnen doen binnen de ambtenarij.’

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is ruimer geformuleerd en biedt meer bescherming dan onze Grondwet. Kun je je daar, als je wordt gezien als te kritische ambtenaar, dan ook op beroepen?

‘Ja, je kunt je erop beroepen. Als je dat met een juridische procedure zou doen, zou het voor het Europees Hof (EHRM) moeten komen. Het lastige is dat de Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren (AGFA) eerst advies uitbrengt. Die nemen ook EVRM- en andere jurisprudentie mee, maar ze weten zelf ook niet precies wat de normen inhouden. Het EHRM gaat meer in op het “chilling effect”: ontslag mag alleen in het uiterste geval. In Nederlandse jurisprudentie komt dat niet terug. Maar als je vindt dat je grondrechten zijn geschonden, kun je een beroep doen op artikel 10 EVRM. Alleen: dit soort gevallen speelt veel, maar bijna niks wordt voorgelegd. Vaak komt er een vertrekregeling of ambtenaren gaan zelf weg. Er is weinig jurisprudentie, waardoor geen duidelijk vergelijking is te maken.’

De Ambtenarenwet kent de ‘functioneringsnorm’. Een open norm. Wat houdt dat in en waarom geeft deze volgens ambtenaren weinig houvast?

‘Kort gezegd: je mag je mening geven, mits het jouw functioneren als ambtenaar niet schaadt. Maar wanneer schaadt het je? Als hogere ambtenaar zou je meer moeten opletten, vinden sommigen, want je hebt een hogere verantwoordelijkheid en je bent eerder te linken aan een bepaald ministerie. Ik vind dat je als hogere ambtenaar, dichtbij het vuur en met meer informatie, juist dingen moet zeggen om het maatschappelijk debat te blijven voeren. Die functioneringsnorm is onduidelijk. Er is geen rechtspraak over, dus elk ministerie gaat er anders mee om. Er zijn veel handreikingen, maar nergens staat concreet wat wel of niet zou kunnen. Er is te weinig jurisprudentie en houvast. Als je je mening uit op LinkedIn wordt dat zwaarder gerekend dan als je iets op Facebook zet. Maar dat is dan ook maar weer net hoe ze daarmee omgaan binnen een ministerie.’

Groot bereik

De cao rijk geeft mogelijkheden om ambtenaren te straffen na een overtreding van de functioneringsnorm. Er moet dan eerst een ‘dubbele preventieve toets’ worden gedaan door de Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren (AGFA). Die heeft echter maar een paar adviezen gegeven. Schuurman noemt een chauffeur die voor een ministerie werkte en op Facebook iets had gezegd over Ajax. Maar hij had ook collega’s gefilmd en vervelende teksten geplaatst over de politie en ambtenaren in het algemeen. Hij werd daarop aangesproken en er werd een straf opgelegd: hij werd teruggezet in een andere functie. ‘Dat was mede, omdat Facebook zo’n groot bereik heeft. Het filmpje werd gedeeld door supporters en er kwamen bedreigingen uit voort. Het advies was dat van een ambtenaar betrouwbaarheid en integriteit mag worden verwacht en dus is hij overgeplaatst.’

Ontslag niet evenredig

Andere adviezen gingen over meningen over het coronabeleid. Daaruit kwam geen straf voort, maar het was bedoeld om een kader te scheppen: wat kan wel en wat kan niet. Een ander geval ging over een ‘nevenfunctie’ bij een burgerinitiatief in de Schilderswijk. Die persoon had zich in de media kritisch uitgelaten over het optreden van de politie aldaar, maar ook getwitterd over IS en de islam. ‘Dat is een politiek-gevoelig onderwerp en kan gelinkt worden aan jou als ambtenaar. Dat wil het ministerie niet hebben. Volgens de AGFA was het plichtsverzuim en het advies was: eervol ontslag. Onderling was dat ook al overeengekomen, maar het is nog wel voorgelegd aan de rechtbank Den Haag. Die oordeelde dat de rijksambtenaar al zoveel negatieve publiciteit over zich heen had gehad dat een schriftelijke berisping beter was geweest dan ontslag. Ontslag was niet evenredig. Het talkshowinterview was al eerder gepland, voor de tweets, en ontslag is dan een vergaande grond. En zo ook een heftige beperking van je vrijheid van meningsuiting.’

Waar zijn ministeries eigenlijk zo bang voor wanneer ambtenaren zich uitspreken?

‘In interviews die zijn gedaan voor FNV-onderzoeken over sociale veiligheid en de cultuur op ministeries kwam naar voren dat bepaalde uitkomsten in rapporten moesten worden weggelaten of weggelakt, omdat die niet meegenomen mochten worden bij bepaalde beslissingen. Ik denk dat ministeries bang zijn dat zulke misstanden worden aangekaart. Je zag bij de Toeslagenaffaire duidelijk dat veel te laat aan het licht kwam wat er allemaal is misgegaan. Kijk naar de gevolgen. Dat is wel een voorbeeld. Ze willen een open overheid uitstralen, waarin iedereen meedenkt, maar in de praktijk is die cultuur helemaal niet zo open. Misschien zijn ze bang dat een bepaalde manier van handelen van het ministerie naar buiten komt en dat die toch politieker is dan mensen misschien verwachten.’

Een soort angstcultuur

We zien het dus niet terug in de rechtspraak, maar Schuurman vond dat er signalen zijn dat rijksambtenaren vertrekken, omdat zij zich niet vrij voelen om zich uit te spreken over bepaalde onderwerpen. ‘Er speelt veel meer dan aan de AGFA wordt voorgelegd. Ik kreeg van veel mensen terug: als je iets zegt wat volgens het ministerie niet kan, krijg je een slechte beoordeling of een waarschuwing. Mensen kiezen er dan voor om zelf te vertrekken. Ook in nieuwsartikelen over de protesterende ambtenaren van Buitenlandse Zaken stond dat er oud-ambtenaren bij waren die waren vertrokken, omdat ze er niet meer tegen konden hoe er met ze werd omgegaan. Dat is toch een soort angstcultuur ja.’ Er zijn natuurlijk duizenden ambtenaren. Hoeveel ambtenaren om die redenen zijn vertrokken is lastig vast te stellen, aldus Schuurman. ‘Net als hoeveel er weggaan om dit nieuwe kabinet. Dat is niet goed hard te maken.’

Uitingsvrijheid onder druk

De rijksoverheid balanceert tussen tegenspraak en bescherming van eigen belangen, dus niet overal openlijk kritiek op uiten. Hierdoor ontstaat er rechtsonzekerheid in de praktijk en staat de uitingsvrijheid van rijksambtenaren onder druk, schrijft Schuurman. Gevolg daarvan is dat mensen ervaren mensen met bepaalde expertises en achtergrond vertrekken. ‘En bewindspersonen en management wisselen continu. Een gevolg is dat het onrustig wordt in de organisatie en kennis verloren gaat. En dat heeft weer effect op de kwaliteit van beleid en de uitvoering. Ambtenaren hebben vaak meer kennis dan een tijdelijke bewindspersoon. Ervaren ambtenaren denken ook na over de lange termijn. Een bewindspersoon kijkt vooral wat die zelf voor elkaar kan krijgen, terwijl het juist zo belangrijk is om na te denken over de gevolgen van beleid op de langere termijn.’

Gesprek aangaan

De AGFA vindt de positie van de rijksambtenaar een (zwaarwegend) gezichtspunt in de beoordeling, maar volgens Schuurman hoort dit dus niet zo te zijn. ‘Je spreekt je uit in het belang van de samenleving, dus waarom zou je de één dan meer beperkingen opleggen dan de ander? Ze vindt ook dat ‘politieke gevoeligheid’ als gezichtspunt dient te vervallen. ‘Juist over die politiek-gevoelige onderwerpen hebben mensen een mening en daarover moet je juist het gesprek met elkaar aangaan. Een Toeslagenaffaire was zo misschien veel eerder gesignaleerd.’

Vaker uitspreken

Schuurman hoopt dat rijksambtenaren zich de komende tijd vaker gaan uitspreken en er zo een sneeuwbaleffect ontstaat, zodat er meer AGFA-adviezen komen en gerechtelijke uitspraken en rijksambtenaren niet besluiten om te vertrekken. Of dat ook inderdaad het effect zou zijn, vindt ze lastig te zeggen. ‘Er werd wel tegen me gezegd dat er meer jonge mensen op ministeries werken die wel meer durven te zeggen. Mensen van mijn leeftijd zijn zich meer bewust van hun recht op het vormen van een mening. Maar het ligt er ook aan op welk ministerie je werkt en hoe je ermee omgaat. Met een open gesprekscultuur kun je wel ondervangen dat mensen dingen opkroppen. Ze vertrekken minder snel als je met elkaar de discussie kunt aangaan.’

Duidelijkheid en concreetheid

Bij een straf kunnen ambtenaren naar de civiele rechter stappen. Die hecht veel waarde aan duidelijkheid en concreetheid van gedragsnormen. Daar ontbreekt het nu vaak aan, schrijft Schuurman. Er is maar één uitspraak gedaan door de Geschillencommissie Rijk, wat aangeeft dat veel geschillen niet worden voorgelegd, zegt Schuurman. In dit geval werd een kritische ambtenaar die misstanden bij VWS meldde ontheven uit zijn functie. De rechter legde echter een ontslagvergoeding op en hoopte dat het ministerie ‘een andere koers’ zou gaan varen. ‘De rechtbank schreef dat VWS voorzichtig moest zijn met het opleggen van zulke maatregelen en straffen. Het kan niet de bedoeling zijn dat je uit je functie wordt ontheven als je kritisch bent. Het laat wel zien dat VWS je niet ontslaat, maar je terugzet in andere functie. Via een andere weg word je dus toch gestraft.’

Met buikpijn naar het werk

Schuurman heeft de indruk dat vooral ambtenaren met lef en moed vertrekken bij het rijk. Ambtenaren die je niet hoort, maken carrière. Kritische ambtenaren krijgen de vraag waarom ze zo kritisch zijn. Ze denkt dat met deze politiek en het huidige regeerprogramma meer rijksambtenaren zich zullen uitspreken, omdat bepaalde beleidskeuzes in strijd zijn met beginselen van een democratische rechtsstaat en daardoor onuitvoerbaar zijn, omdat ze rechtsstatelijke schendingen opleveren. ‘Veel mensen zijn voor het rijk gaan werken, omdat de overheid inclusief en een afspiegeling van de maatschappij wilde zijn. Die ambtenaren voelen zich hier niet bij thuis, sommigen gaan met buikpijn naar hun werk. Ik kan me voorstellen dat ze dan de keuze maken om te vertrekken of ze kijken het nog even aan. Nu ook de Raad van State zegt dat bepaalde plannen niet kunnen, kan ik me voorstellen dat ze daar dan ook niet aan willen meewerken.’

Je pleit voor een rijksambtenarentuchtrecht, waarmee de rechtsbescherming van de rijksambtenaar wordt verbeterd. Een specialistisch en onafhankelijk orgaan dat moet bijdragen aan de dejuridisering van de cao rijk. Waarom?

‘Het rechtsstelsel moet niet moeilijker worden dan het is, maar elk ministerie heeft een gedragscode, er zijn handreikingen, aanwijzingen, de AGFA, een integriteitscommissie. Wel zeven verschillende dingen. Het is beter dat mensen die verstand van zaken hebben oordelen of advies geven, want nu weet niemand wat de norm zou moeten zijn. Ja, ook de aanstaande Integriteitscommissie Rijk zou een juist orgaan kunnen zijn. Het is beter om één orgaan te hebben met mensen van verschillende ministeries met ervaring. We moeten naar dejuridisering. Nu is het tegenovergestelde gaande.’

Onafhankelijk onderzoek

Schuurman denkt dat een onafhankelijk onderzoek naar de onveilige bestuurscultuur in ministeries goed is. ‘Om een samenleving goed te kunnen laten functioneren, is het belangrijk dat er gewerkt wordt met integere rijksambtenaren en leidinggevenden in een veilige bestuurscultuur’, eindigt ze haar scriptie. Zijn de conclusies door te trekken naar ambtenaren bij decentrale overheden? Volgens Schuurman is die positie vergelijkbaar. ‘Ook daar is het lastig om er concrete uitgangspunten of cijfers aan vast te hangen, maar een ambtenaar heeft een bijzondere positie. Binnen een gemeente werken ook mensen met bepaalde gedachten, dus komen er soortgelijke dilemma’s naar boven.’