Sta op tegen oneigenlijke druk

Op gezamenlijk verzoek van de gemeenten Rotterdam en Amsterdam vat Leonie Heres, onderzoeker, docent en adviseur bestuurs- en organisatiewetenschap bij de Universiteit Utrecht, met een factsheet en een kennisclip de belangrijkste ideeën samen uit het rapport ‘Spanningen in het Grijs’ over oneigenlijke druk in politiek-ambtelijke omgevingen. ‘Probeer je percepties te toetsen.’

Het rapport, in opdracht van de gemeente Rotterdam, kwam een half jaar geleden al uit. Waarom nu deze factsheet en kennisclip?
‘Naar aanleiding van het rapport bleek bij de gemeenten Rotterdam en Amsterdam behoefte om in gesprek te gaan over het fenomeen oneigenlijke druk. Beide partijen wilden graag een presentatie, die breder inzetbaar is in de organisaties. Met de kennisclip is de informatie toch toegankelijk voor mensen die niet aanwezig zijn of die zich willen voorbereiden. Tegelijk wil je ook graag een helder overzicht. Vandaar de factsheet.’

Hoe kwam de samenwerking met Amsterdam tot stand?
‘De gemeente Amsterdam is actief op integriteit. Over dit soort onderwerpen hebben ze het intern en ze vonden het interessant hier iets mee te doen. Het verzoek kwam van de werkgroep integriteit van stadsdeel Oost.’

Beide gemeenten hechten eraan dat deze kennis breder gedeeld wordt. Hoe werd jullie rapport destijds ontvangen in Rotterdam?
‘Als een bruikbaar, fijn overzicht. We hebben een literatuurstudie gedaan naar waar we het eigenlijk over hebben met oneigenlijke druk? Het rapport dient om het gesprek erover te voeren.’

Onlangs zei toenmalig voorzitter Paul Hofstra van de Rekenkamer Rotterdam dat bij een rapport van de rekenkamer uit juli 2018 na het onderzoek naar de beleving van (niet integere) politiek-bestuurlijke druk tussen ambtenaren en bestuurders en met aanbevelingen die gericht waren op de organisatiecultuur er in eerste instantie sprake was van ‘totale ontkenning’ bij het college. Het zou geen goed onderzoek zijn en de conclusies werden niet gedeeld. Die reactie kregen jullie dus niet. Hebben ze ervan geleerd?
‘Dit is een ander onderzoek. Het onderzoek van de rekenkamer was wel een reden om te kijken naar wat er überhaupt bekend is over het onderwerp. Zo is de vraag bij ons terechtgekomen. Het was aanleiding tot meer verkenning om meer kennis te vergaren. Het verzoek was om op basis van de beschikbare inzichten een werkbare, uitlegbare en toegankelijke definitie van oneigenlijke druk te maken en iets te ontwikkelen wat het meetbaar maakt. Wat zijn de kenmerken van een effectieve aanpak van oneigenlijk druk? Dat hebben we vanuit de beperkt aanwezige informatie hierover gereconstrueerd.’

Vrijdag was er een bericht over mogelijke meineed van topambtenaren tijdens de verhoren over de Toeslagenaffaire. Iets wat wellicht wel gebeurde na oneigenlijke druk. Hoe kijk je daarnaar?
‘Er is niet veel onderzoek naar oneigenlijke druk. Ook over hoe vaak het voorkomt is relatief weinig bekend. Het is wel een belangrijke vraag die ik graag zou onderzoeken. Oneigenlijke druk zit ook in percepties en beleving. Is het er? Of wordt het zo beleefd? Waar ligt de grens? Als druk wordt ervaren, dan voelen mensen zich beperkt, terwijl ze ook morele moed kunnen tonen. Het is niet alleen de druk die wordt uitgeoefend door bijvoorbeeld een leidinggevende. Soms is er ook druk, maar wordt er geen tegenvraag gesteld.’

Heb je die grens gevonden?
‘Als ik die zou weten! Er staan wel vijf wegingsfactoren in het rapport. Ook bespreken we de rol van subjectieve beleving en interpretatie. Zou “een redelijke derde” een bepaalde druk als oneigenlijke druk opvatten? Hoe kijken we ernaar vanuit het collectief? Een aanbeveling uit het rapport is: ga het gesprek erover aan. Wanneer is druk nog acceptabel? Het verschilt per relatie. De verhouding tussen een ambtenaar in schaal 6 en een topambtenaar is anders dan die tussen een bestuurder en een topambtenaar die elkaar al heel lang kennen. Daar mag je andere verwachtingen stellen: in weerbaarheid, in mate van tegendruk.’

Wat is oneigenlijke druk dan? Is het niet ook een taalkwestie?
‘Je hebt kaders nodig om dat samen met elkaar vast te stellen. Het is niet mijn rol als wetenschapper om de morele grens te bepalen. Wet- en regelgeving zijn duidelijke kaders, maar ook gedragscodes en normen en waarden. En beginselen van behoorlijk bestuur is ook zo’n kader. Morele kaders kun je gebruiken en het erover hebben. Je bepaalt het namelijk niet in je eentje. Ook niet tussen twee mensen. Het is een doorlopend gesprek: wat is wel en niet acceptabel? Dat moet je blijven bespreken. Soms wordt druk als oneigenlijk ervaren, terwijl het niet zo bedoeld is. Rollende ogen, een geïrriteerde toon, wenkbrauwen omhoog, het zijn ook non-verbale signalen. Oneigenlijke druk kan heel subtiel zijn. Uiteindelijk is het er als zowel wat er wordt gevraagd als de manier waarop dat gebeurt oneigenlijk zijn.’

Is er een relatie tussen oneigenlijke druk en een angstcultuur?
‘Ja, in omgevingen waar men het gevoel heeft dat er een angstcultuur is, is er weinig tegenspraak. Als er geen ruimte is voor tegenspraak, dan gaat druk al heel snel in de richting van het oneigenlijke. En als je het niet benoemt, kun je het ook niet oplossen. Daar is morele moed voor nodig. Ik vind een ‘angstcultuur’ een lastige term, want dat kun je elkaar ook aanpraten. Soms is het ook invulling van de eigen kant: ‘als ik dat zeg, gaat mijn kop eraf’. Maar misschien gebeurt dat helemaal niet. De andere kant, de keren dat je kop er niet af gaat, wordt ook weinig gedeeld. Daardoor ontstaat er een ander beeld, terwijl er geen concrete bewijzen zijn.’

Hoe stel je vast dat er oneigenlijke druk is tussen personen?
‘Als je het in de interactie merkt, begin dan met het checken van jouw perceptie van de ander. Stel de vraag: begrijp ik de opdracht goed? Dat is de eerste stap die je zou willen zetten. Kijk ook naar de onderlinge machtsverhouding. Oneigenlijke druk kan ook ontstaan door een oneigenlijk verzoek heel vaak te herhalen of als het een heel intense situatie is. En is het intentioneel? Had iemand beter kunnen weten? Op bepaalde schaalniveaus mag je bijvoorbeeld verwachten dat mensen meer weten van wet- en regelgeving.’

Hoe kun je het beste met oneigenlijke druk omgaan?
‘Dat is een ingewikkelde vraag. Als hoe en wat wordt gevraagd niet door de beugel kan, dan is het meer dan iemand die zich niet van de regels bewust was. Een dergelijk persoon hoeft niet per se de organisatie uit. De vraag is: hoe kan het gebeuren? Zijn er prikkels in de organisatie die dat soort druk stimuleren? Dan moet je er anders mee omgaan dan als je dat soort dingen al hebt geborgd. Hoe heeft het überhaupt kunnen gebeuren? Wat is de rol van de omgeving? Het hangt ook van de ernst af. Bijvoorbeeld een wethouder die een ambtenaar vraagt om iets te doen, terwijl dat niet mag en zegt: niet zo zeuren. Dat is anders dan een Statenlid die een ambtenaar dwingt om een vergunning aan een familielid te geven. Is het dus een integriteitsschending? Of zit het meer in onhandigheid of onbekwaamheid?’

Waar zou je oneigenlijke druk moeten melden?
‘Idealiter zijn er in een (gemeentelijke) organisatie gesprekken over rollen en rolverwachtingen. Wat is wiens verantwoordelijkheid? Dan kun je het al signaleren voordat het oneigenlijke druk is. Het is dan een van de andere vormen van druk: gezonde druk, onbehoorlijke druk, onhoudbare druk of onredelijke druk. Dat kun je signaleren door dat soort gesprekken te voeren, voordat het uitmondt in oneigenlijke druk. Dat is het beste. Je kunt naar een leidinggevende stappen of naar de burgemeester of een wethouder. Het wisselt. Als een leidinggevende druk uitoefent op jou namens een bestuurder, dan moet je dus ergens anders heen.’

Naar een vertrouwenspersoon?
‘Dat zou kunnen. Vertrouwenspersonen zijn er voor omgangsvormen en integriteit en kunnen je adviseren en ondersteunen. Maar je kunt daar niet formeel melden, daar zijn vaak aparte meldpunten of integriteitsfunctionarissen voor. Kijk bij wie je je veilig voelt, zeker als je twijfelt. Wat deed dit met mij? Dan zijn vertrouwenspersonen fijne personen. Zeker als de druk de vorm aanneemt van een integriteitsschending, maar ook eerder al. Je hoeft dan niet iets apart te organiseren. Het valt binnen het integriteitsbeleid.’

Wat zijn de gevolgen van oneigenlijke druk? Voor zowel de persoon, de organisatie als de overheid als geheel?
‘Ook hier geldt: daar is weinig onderzoek naar gedaan, maar er is wel wat casuïstiek. We kennen van intimidatie en agressie de gevolgen. Die kun je hier deels naartoe vertalen. Uit FNV-onderzoek bleek dat mensen die zich onder druk gezet voelen iets niet-integers te doen, zeggen daar psychische klachten van te krijgen en er cynisch van te worden. Dat is niet zo gek. Jouw veiligheidsgevoel in de organisatie komt op het spel te staan. Maar daar is geen onderzoek naar gedaan. Als mensen iets gaan doen, terwijl ze zich oneigenlijk onder druk gezet voelen, dan gaat het tegen het geweten in. Gevolg daarvan is: schade aan de integriteit van de overheid en ook aan de resultaten die de overheid wil bereiken. Je moet dus tegenspraak bieden. Daar wordt nu veel over gesproken. Ik vind dat terecht en nuttig. Waar nemen we een verkeerde afslag?’

Wat kunnen gemeenten en ambtenaren zelf doen aan oneigenlijke druk?
‘Check jouw eigen percepties, maar investeer ook in je eigen positie op de arbeidsmarkt en zorg voor een breder netwerk binnen en buiten de organisatie. Dat maakt je sneller vrij om tegendruk te geven en dingen te benoemen. Als jouw hypotheek niet afhankelijk is van deze baan, wordt dat gemakkelijker. Je kunt dan vrijer opereren in een organisatie. En je kunt dan ook je eigen morele moed ontwikkelen. Dat is een kwestie van vragen stellen: is dit wat je bedoelt? Wil je dit zeggen? Stel een goede tegenvraag. Dat voelt spannend, maar in de uitwerking valt het mee. Durf het. Een gemeente zou het beste deze gesprekken kunnen organiseren voordat het misgaat. Wat zijn de politiek-ambtelijk verhoudingen? Wat betekent politieke dienstbaarheid? Zijn we te loyaal of juist niet dienstbaar genoeg? Die gesprekken maken het gemakkelijker om er later op terug te grijpen. Voer die gesprekken over taken en waar die elkaar raken.’