Groot onderzoek naar integriteit Rotterdam

Deze maand begint de Rekenkamer Rotterdam met een grootschalig onderzoek naar hoe weerbaar de gemeente Rotterdam is tegen integriteitsschendingen. Zij geeft hiermee uitvoering aan een motie die de gemeenteraad eind vorig jaar aannam, nadat zij had vastgesteld dat integriteitsschendingen zich vaker voordoen binnen de gemeentelijke organisatie na een ernstige casus bij Stadsbeheer.

Persoonlijk gewin
Voorbeelden van zulke integriteitsschendingen zijn de affaire rond de Boompjeskade (ook wel de ‘Waterfrontaffaire’) en een fraudegeval bij het cluster W&I. Bij het cluster Stadsbeheer hebben gedurende bijna tien jaar door meerdere medewerkers, voornamelijk afzonderlijk van elkaar, in verschillende teams malversaties (vermoedelijk) plaatsgevonden met meerdere leveranciers. Het ging voornamelijk om financieel gedreven fraude, zoals het ophogen van facturen, maar er was ook sprake van het lekken van (vertrouwelijke) informatie tijdens een aanbestedingstraject naar één van de inschrijvers, bleek uit onderzoek van Strated Consulting. Van vijf medewerkers bij Uitvoering Werken, cluster Stadsbeheer werd vastgesteld dat zij fraude hebben gepleegd en hier persoonlijk gewin aan hebben overgehouden. Naar schatting werd de gemeente voor zo’n 2 miljoen gedupeerd.

Kopschuw
De Rekenkamer Rotterdam heeft zelf al verschillende onderzoeken gedaan naar integriteit in de gemeentelijke organisatie, maar volgens scheidend directeur Paul Hofstra (op 1 juni stopt hij) is dat ook weer niet zo heel veel onderzoek. De reden waarom de Rekenkamer het verzoek van de raad inwilligt, is enerzijds omdat het een raadsbreed verzoek is. ‘Dat willig ik eigenlijk altijd per definitie in.’ Daarbij vindt de rekenkamer integriteit een belangrijk onderwerp om ‘structureel’ onderzoek naar te doen. ‘Uit eerder onderzoek bleek dat het risico op zware integriteitsinbreuken binnen een overheidsorganisatie als de gemeente Rotterdam toch wel groot is.’ Een derde reden is dat al die eerdere signalen er toch niet toe hebben geleid dat het risico weg is. ‘Er duiken dan toch weer nieuwe integriteitsissues op. Daar wordt de raad kopschuw van: waarom is het dan niet weg?’

Weerbaarheid
De centrale vraag van het rekenkameronderzoek, zoals uit de recent gepubliceerde onderzoeksopzet blijkt, is: in hoeverre is de gemeente Rotterdam voldoende weerbaar tegen integriteitsschendingen? Het zwaartepunt van het onderzoek komt te liggen op de zwaardere onderdelen van integriteit: fraude en corruptie. Ook kijkt de rekenkamer naar de onderdelen met het meeste geld: inkoop, aanbestedingen en subsidies. Daarnaast wil het orgaan graag weten wat er met haar eerdere aanbevelingen die zijn overgenomen door het college is gebeurd. ‘Dat lijkt ons een goed startpunt.’ Tegelijkertijd onderzoekt de rekenkamer hoe er door de gemeente met eerdere integriteitsmeldingen is omgesprongen. ‘Zelf krijgen we nog wel eens een melding, waarmee we dan naar de ombudsman stappen. Integriteitsinbreuken zijn nooit ver weg, we krijgen met enige voortduring signalen binnen. We willen niet op de plek van de ombudsman gaan zitten, maar daar willen we ook wat mee doen in dit onderzoek.’

Hard en soft controls
Wat dat precies wordt, hangt ervan af wat er binnenkomt, aldus Hofstra. Als het gaat om zwakten in het integriteitsmanagementsysteem, dan komt het op het terrein van de rekenkamer en wordt dat onder de loep genomen. ‘Het gaat dan om hard controls, organisatorische waarborgen, mandaten, procedures, en het hele complex van soft controls. Dat is cruciaal in dit soort onderzoeken. Naar gedrag, cultuur, houding is veel onderzoek naar gepleegd. Het voorbeeld is ons onderzoek naar oneigenlijke bestuurlijke druk op ambtenaren van juli 2018. Dat gaat om soft controls. Als meldingen meer dan incidenteel betrekking hebben op dat complex, dan nemen we dat zeker mee.’ Over de signalen die de rekenkamer zelf binnenkrijgt kan Hofstra niet zoveel kwijt, maar ze komen zeker binnen. ‘We zijn toch een behoorlijk gerespecteerd onderzoeks- en toezichtsorgaan, mensen weten de weg te vinden. We gaan zorgvuldig met meldingen om. Ze leiden niet vaak tot onderzoek, maar in het verleden hebben we wel onderzoek op dergelijke meldingen uitgevoerd, zoals het onderzoek naar de grootschalige subsidiefraude bij het Platform Buitenlanders Rijnmond (PBR).’

Papieren werkelijkheid
Hofstra durft niet te zeggen of dit het grootste onderzoek naar integriteit bij de gemeente is dat de Rekenkamer ooit heeft gedaan, ‘maar dit is wel een groot onderzoek’. Tenminste drie medewerkers gaan ermee aan de slag. ‘We maken wel keuzes, zoals voor de onderdelen waar fors geld doorheen gaat. Daar liggen de grootste risico’s.’ In de onderzoeksopzet staan allerlei voorschriften, regelingen en protocollen genoemd die de gemeente Rotterdam al hanteert, maar integriteitsschendingen zijn kennelijk toch nog mogelijk. Hofstra beaamt dat de checks and balances op papier redelijk sluitend zijn. ‘Maar na twaalf jaar ervaring bij de rekenkamer weet je dat er een groot verschil is tussen de papieren werkelijkheid en de echte werkelijkheid. Daarom richten we ons in het onderzoek vooral op de werking van de hard controls in relatie tot de soft controls. We gaan veel interviews en aanvullend onderzoek over integriteit in brede zin doen. Dat is ingewikkeld. Ook in die zin wordt het een groot onderzoek.’ Er zijn methoden om alles en iedereen mee te laten werken. Daar maakt Hofstra zich geen zorgen over. ‘Er is privacybescherming en anonimiteitsbescherming. We spreken ook met vertrokken medewerkers.’

'Wij doen ons best'
Uit eerdere onderzoeken naar het aanbestedings- en inkoopproces en het verstrekken van subsidies bleek dat het denken over integriteit binnen de gemeente bestuurlijk en ambtelijk tekort schoot. Daar werd in eerste instantie niet over gedebatteerd door de raad. Volgens Hofstra staat het nu wel op de agenda, maar werden na eerdere integriteitsonderzoeken de conclusies en aanbevelingen inderdaad niet overgenomen. ‘Wij zouden het als rekenkamer niet goed zien. En “wij doen als college ons best”, werd een paar jaar geleden nog gezegd. We hadden in ons onderzoek naar integriteit bij inkoop en aanbesteding de modus operandi gedetailleerd beschreven en die kwam 1-op-1 overeen met die van de Waterfrontaffaire. Toen hebben het college en de raad in 2017 wel alle conclusies en aanbevelingen overgenomen. Maar het had ook te maken met het feit dat het niet werd herkend. Het college had niet het beeld dat het zo erg zou kunnen zijn. Na Waterfront erger dan ze ooit hadden kunnen veronderstellen. Toen kwam ook het kantelpunt en was er meer aandacht voor integriteit.’

Totale ontkenning
Overigens kreeg de rekenkamer in 2018 nog wel dezelfde reactie na het onderzoek naar de beleving van (niet integere) politiek bestuurlijke druk tussen ambtenaren en bestuurders met aanbevelingen gericht op de organisatiecultuur. ‘Er was sprake van totale ontkenning. Het zou geen goed onderzoek zijn en de conclusies werden niet gedeeld. Ook dat is gelukkig nadien gekanteld. Onze waarneming is nu dat integriteit wel op de agenda van het college staat. Toch is dat wat anders dan alle risico’s goed hebben afgedekt. De gemeente heeft nog een lange weg te gaan en daar willen wij als rekenkamer aan bijdragen.’ Overigens sluit Hofstra niet uit dat de pijlen van de rekenkamer wat betreft (de omgang met) integriteit ook op de politiek worden gericht, al is in eerdere onderzoeken geconstateerd dat het op dat niveau lijkt mee te vallen.

College-onderzoek
Het Rotterdamse college heeft in opdracht van de gemeenteraad een extern onderzoeksbureau de opdracht gegeven om een onderzoek uit te voeren naar de integriteitsketen. Dat onderzoek richt zich op het in kaart brengen van de integriteitsketen en die te toetsen op volledigheid. Naar verwachting wordt deze nog voor het zomerreces 2021 gedeeld met de raad. De onderzoeken bijten elkaar volgens Hofstra niet en er is overleg over. ‘We willen dingen niet dubbel doen, dus er is zekere afstemming tussen die onderzoeken. Het college-onderzoek is niet zo diep en uitputtend als het onderzoek van de rekenkamer.’

Burgemeester
Vorige week nog had de rekenkamer in het ondermijningsrapport kritiek op burgemeester Aboutaleb inzake zijn rol en bevoegdheden op het onderwerp ondermijning: het onderscheid tussen degene die de regels opstelt en uitvoert is binnen de bestuurlijke aanpak van ondermijning in de praktijk niet altijd duidelijk. Bij pandsluitingen heeft de burgemeester niet alleen een dominante stem in de totstandkoming van de regels, maar is hij ook degene die sluitingen oplegt. Of dat onderscheid op andere onderwerpen mogelijk ook niet altijd duidelijk is, is niet direct onderdeel van het onderzoek naar integriteit, aldus Hofstra. ‘Het is al een hele uitdaging om binnen de scope van dit onderzoek te blijven, dus teveel uitwaaieren ligt niet voor de hand. We zullen hierin enigszins terughoudend zijn, tenzij er reden toe is. Mocht het nodig zijn, dan zullen we het niet nalaten. Soms is er bijvangst bij een onderzoek, dat moet je dan even apart zetten om er in een later onderzoek op terug te komen.’