Wie past er nog op ambtenaren?

Bestuurders moedigen tegenspraak aan, maar vinden het moeilijk als ze die vervolgens ook van hun eigen ambtenaren krijgen. De een gaat er beter mee om dan de ander. Activisme is van een andere orde. ‘We verwachten van ambtenaren niet hun mening.’

Interessante tijden

Moge u in interessante tijden leven, is een bekende Chinese verwensing. En interessant zijn de tijden voor ambtenaren. Minister Barry Madlener (Infrastructuur en Waterstaat, PVV) zou ambtenaren onder druk gezet hebben om omstreden informatie van Schiphol en KLM te gebruiken voor het berekenen van het maximaal aantal vliegbewegingen aldaar. Naar aanleiding daarvan heeft de topambtenaar (DG) op dit dossier zich ziek gemeld, meldde NRC onlangs. En de ‘beste juristen van het ministerie’ – volgens minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie, PVV) – bogen zich over een noodwet om een asielcrisis uit te roepen. ‘Daar is geen onderbouwing voor’, was hun professionele advies.

Ambtenaren hebben invloed

Maar daar hoorde je de minister niet over. Het werd pas duidelijk toen de Tweede Kamer om de adviezen vroeg. Die werden verstrekt, volgens premier Schoof nog voor erover was besloten. Wie controleert de vierde macht? Die vraag stond centraal voor dit artikel, maar blijkt niet eenduidig te beantwoorden en lijkt ingehaald door de actualiteit. ‘Wie past er nog op ambtenaren vind ik een betere vraag’, aldus de Utrechtse universitair docent bestuurskunde Erik-Jan van Dorp. ‘Ambtenaren hebben invloed. Zij bieden tegenwicht en tegenspraak. Kritiek is goed, maar we willen ook invloed van de ambtenaar op basis van hun kennis en expertise, en voor de stabiliteit.’

Baas van de ambtenaren

Van Dorp heeft veel vragen: wie let er op ambtenaren? Gaat het wel de goede kant op? Kunnen ze zich uitspreken? Krijgen ze ruimte voor hun rol? Gaat iemand voor hen staan als het nodig is? De minister van Binnenlandse Zaken is feitelijk de ‘baas’ van de ambtenaren, maar de huidige zit er nog niet zo lang. ‘We moeten kijken hoe ze dat doet, wat ze wil en of ze dat kan binnen de kwetsbare verhoudingen van het kabinet.’ Volgens Van Dorp is het geen geheim dat je met je inzetten voor de bureaucratie weinig kunt winnen. ‘Maar het kan je wel iets kosten. Kan deze minister zich dat permitteren?’

Geen toezicht op ambtenaren

Ooit is een inspecteur-generaal voor de kwaliteit van de publieke dienst geopperd, weet Van Dorp. Elders bestaat zo’n ‘public service commissioner’, ook voor benoemingen. ‘Maar daar is hier weinig animo voor.’ Toezicht op ambtenaren is er eigenlijk niet, behalve dat de minister politiek verantwoordelijk is en een belangrijke stem heeft bij benoemingen en ontslag. Maar er is niet iets bedacht wat de vierde macht controleert, stelt ook Maud van de Wiel, medeschrijver van ‘Politieke sensitiviteit voor ambtenaren – Het geheime handboek’ en adviseur bij bureau Simons Van de Wiel.

Gezond met elkaar omgaan

Van daaruit versterkt zij bestuurders en ambtenaren bij decentrale overheden in hun rol. ‘Daarom zijn rolbewustheid, vastheid, tegenspraak, samenspel en -spraak zo belangrijk. Als de burgemeester, gemeentesecretaris en griffier gezond met elkaar omgaan, kunnen ze hieraan bijdragen.’ Vorig jaar zei Van de Wiel tijdens een paneldiscussie op een I&O-symposium over ‘het dilemma van de ambtenaar: tegenkracht of tegenmacht?’ dat het niet om tegenmacht gaat. Ze wees op de macht die de organisatiepolitiek wordt toegekend. ‘Zet de DG op zijn plek. Dat is geen bestuurder. Ook de gemeentesecretaris niet.’

Woord 'activisme' vertroebelt discussie

Tegenspraak door ambtenaren is geen doel op zich, vond ze. ‘Het moet onderdeel zijn van de normale manier van met elkaar omgaan.’ Achter die uitspraken staat Van de Wiel nog. ‘Zeger van der Wal zei het laatst mooi: tegenspraak moet een logisch onderdeel zijn van het werk van de ambtenaar. Het lastige is dat men doet alsof tegenspraak níet een normaal onderdeel is van hun werk; en als het er is, ziet men dit meteen als activisme.’ Dat vindt ze hier een verkeerde term. ‘Het woord “activisme” vertroebelt de discussie over wat ambtelijk vakmanschap is.’

Geen tegenmacht

Activisme, vindt Van de Wiel, is snel daadgericht en persoonlijk. ‘Wij merken in gesprekken met ambtenaren hierover dat ze zich kunnen gaan zien als instrument, als tegenmacht richting de politiek.’ Ze wijst op de discussie over ambtenaren die zeiden: dat ga ik niet uitvoeren. ‘Dat is op persoonlijke titel tegenmacht bieden. Maar ze zijn geen tegenmacht. Niet individueel en niet als organisatie. Macht en tegenmacht kun je inzetten, maar je bent niet zelf een factor.’

Spelregels kennen

Gemeenten hebben het college, de gemeenteraad en individuele wethouders. ‘Soms kennen ambtenaren te veel macht toe aan één wethouder. Maar die bestaat volgens de wet helemaal niet. Het college bestaat. Je kunt de macht van het college inzetten om de macht van die ene wethouder in te dammen. Het college moet besluiten verantwoorden richting de gekozen raad, die tegenmacht is van het college. Je moet als ambtenaar de spelregels kennen om het spel op een gezonde manier te spelen. Als je je daar niet bewust van bent, verstoor je soms onbedoeld het spel. Macht en tegenmacht is een samenspel.’

Ambtelijk vakmanschap

Bij tegenspraak verwachten we van ambtenaren niet hun mening, maar professioneel advies. ‘Dat advies heeft altijd argumenten voor én tegen. Beleidsambtenaren moeten beseffen dat ze niet worden betaald voor hun mening, maar voor hun advies. Je moet je dus bewust zijn wanneer je mening erdoorheen sijpelt en hoe je daarmee omgaat. Dat is ambtelijk vakmanschap.’ En ja, daar worstelen ambtenaren mee. ‘Maar termen zijn heel belangrijk. Maatschappelijke betrokkenheid kun je aanmoedigen en versterken en ook de adviesrol, maar niet activisme en eigen mening. Het begrip “activisme” roept op tot een mening én dan ook nog om de daad bij het woord te voegen.’

Lees het hele artikel in BB19 van deze week (inlog)