Contact overheid-burger moet ‘Chefsache’ worden

Ambtenaren, de leidinggevenden voorop, moeten zich serieus gaan inzetten om het contact tussen overheid en burger beter te laten verlopen. Zonder inspanning van de politiek-ambtelijke top blijft die relatie een afstandelijke. ‘Maak er een geloofsartikel van’, zegt voorzitter Jacques Wallage van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob). ‘Dan werkt het.’

Er staat een boom op omwaaien. Man belt gemeente en vraagt of iemand wil komen kijken of omhakken echt noodzakelijk is. Ambtenaar zegt dat man eerst formulier moet invullen. Pas dan mag hij in actie komen. Man vraagt of ambtenaar niet gewoon meteen wil komen kijken. Ambtenaar zou niets liever willen, maar de regel is: eerst formulier invullen. Man laat het er maar bij zitten. De ambtenaar blijkt een medewerker van de gemeente Groningen. De man in het verhaal is Jacques Wallage, inwoner en oud-burgemeester van diezelfde gemeente. ‘Zo hoort het dus niet!’, zegt de Rob-voorzitter. ‘Ik ontevreden, en de ambtenaar is ook niet gelukkig.’

Wallage gebruikt het recente voorval als inleiding op het vorige week aan minister Plasterk van Binnenlandse Zaken (BZK) gepresenteerde advies ‘Hoe hoort het eigenlijk?’ De minister had de Rob om advies gevraagd, omdat hij zich naar eigen zeggen ‘rot projectte’ op het vlak van beter contact tussen overheid en burger, zonder dat het echt wat opleverde.

BZK begon vijf jaar geleden het project ‘Prettig contact met de overheid’, dat een andere manier van contact tussen overheid en burgers wilde introduceren.

In het kort komt het erop neer dat ambtenaren eerder contact opnemen als er een aanvraag of klacht wordt ingediend om erachter te komen wat het probleem precies is en hoe dat het best kan worden opgelost. Die manier van werken blijkt plezieriger voor mensen die ermee te maken krijgen en is goedkoper voor overheidsorganisaties. In bezwaarprocedures stijgt de waardering van burgers met 40 procent, de tevredenheid van medewerkers met 20 procent. Tegelijkertijd worden het aantal, de doorlooptijd en de kosten van die procedures aanzienlijk verlaagd. Een landelijke uitrol van deze werkwijze zou, volgens berekening van BZK, tot een jaarlijkse besparing van 100 miljoen euro moeten kunnen leiden.

Gestart
Zo’n 300 overheids­organisaties zijn sinds 2009 projecten gestart, maar slechts een handjevol slaagt erin de andere manier van werken structureel en organisatiebreed in te voeren. ‘De duizend dollarvraag: hoe komt het dat een zo voor de hand liggende aanpak, die zo veel oplevert, toch niet werkt?’ aldus Wallage.

Met die vraag ging de Rob op verzoek van Plasterk aan de slag. De antwoorden, voor zover mogelijk uiteraard te geven, staan in het vorige week gepresenteerde advies. ‘Daar waar het is gelukt op een andere manier met burgers om te gaan, is in de eerste plaats door de politiek-bestuurlijke top een principiële keuze gemaakt,’ geeft Wallage als voornaamste verklaring.

‘Het verschil tussen de organisaties die er wel in zijn geslaagd een andere werkwijze in te voeren en de plekken waar dat niet is gelukt, blijkt vrij simpel: de baas moet passend contact met burgers belangrijk vinden. De Duitsers zouden zeggen: het is Chefsache. Het kan nooit zo zijn dat een organisatie passend contact met burgers echt belangrijk vindt en daarvoor alleen de klachtenbehandelaar op cursus stuurt. Passend contact moet onderdeel zijn van de strategie. De hele organisatie moet meedoen. Dan komt het terug in alle onderdelen: werkwijze, regels en procedures, aansturing en beoordeling van medewerkers.’ Als de top van een organisatie zich in woord en daad achter dat streven schaart, is de rest volgens hem ‘een kwestie van uitvoering.’

Vrijwillig
Te vaak echter, zo blijkt uit het onderzoek van de adviesraad, geeft de leidinggevende niet thuis en blijft het bij tamelijk vrijwillige pogingen van individuele medewerkers om de burger effectief op te zoeken en samen naar een oplossing te zoeken. De heersende cultuur op de ambtelijke werkvloer wordt volgens Wallage nog te veel beheerst door de gedachte dat het de burger om niets anders te doen zou zijn dan per se zijn gelijk te halen. ‘Maar daar gaat het die burger in de meeste gevallen niet om. Hij wil vooral serieus genomen worden. Het gaat hem niet zozeer om de uitkomst, als wel om het proces’, zegt hij. Mensen, zo blijkt uit ander onderzoek, vinden door de overheid genomen beslissingen of gevoerd beleid makkelijker te aanvaarden als ze voldoende informatie hebben over de gevolgde procedure, daar zelf invloed op uit kunnen oefenen en zich in het proces gehoord en serieus genomen weten. Met andere woorden: als ze procedurele rechtvaardigheid ervaren.

Maar weinig overheden nemen de burger serieus, hoe vaak vooral sinds Pim Fortuyn door de politiek verantwoordelijken beterschap is beloofd. ‘In feite zijn we nog steeds niet veel verder gekomen dan het geven van de mogelijkheid tot inspraak bij beleidsplannen. Dat is dus in reactie op wat de overheid wil. Voor beleidsmakers is deze inspraak veelal niet meer dan een laatste te nemen hobbel. Ze horen de burger braaf aan, om vervolgens het plan gewoon door te zetten’, zegt Walllage. ‘Vind je het gek dat deze burger vervolgens de kont tegen de krib gooit? Die manier van omgaan met burgers past niet meer bij de omgangsvormen die burgers er onderling op na houden. Die zijn gewend om er, als het moeilijk wordt, in dialoog uit te komen.’

De betrekkingen tussen overheid en burger zijn echter in verregaande mate verschriftelijkt en gejuridificeerd. ‘Als een burger een probleem ervaart, lokt de overheid bijna een formeel bezwaar uit. Onder elke brief waarin een besluit wordt meegedeeld staat meteen hoe je daartegen in het geweer kunt komen. Beroep en bezwaar verengen de relatie tussen overheid en burger tot het formeel juridische’, aldus Wallage.

Krokodil-ervaring
Niet alle processen binnen die organisaties lenen zich voor het werken via de informele aanpak. Standaardprocedures zijn praktischer wanneer het gaat om relatief eenvoudige zaken, zoals het aanvragen van een paspoort en belastingaangiftes. Maar zodra de situatie ingewikkeld wordt, kan een telefoongesprek van tien minuten handiger zijn. Wallage verwijst naar zijn paarse krokodil-ervaring met zijn wankele boom. ‘Een ambtenaar moet de vrijheid krijgen en nemen om te kunnen beoordelen welke situatie om welke aanpak vraagt. Dat vraagt vaardigheden die niet iedereen van nature bezit’, zegt hij. Daarom moet er veel aandacht komen voor de opleiding van medewerkers. In veel hbo-opleidingen is die aandacht voor het aanleren van vaardigheden voor deze manier van werken er inmiddels, maar bij universitaire opleidingen laat die nog te wensen over. Voor de toekomst is het van cruciaal belang dat al bij de opleiding van overheidsmedewerkers, en dan met name bij academische juristen, aandacht wordt besteed aan passend contact. ‘Rechtmatigheid van overheidsbesluiten is belangrijk, maar vormt slechts een deel van het verhaal.’ De Rob-voorzitter spreekt van een ‘herdefiniëring van de ambtelijke professionaliteit’.

Wat zou helpen is als ook in het personeelsbeleid de informele aanpak een plek krijgt door bijvoorbeeld ambtenaren die hun taak op die manier uitoefenen daar ook voor te belonen. Degenen die niet vrijwillig willen meedoen, moeten er de gevolgen van ervaren. Passend contact moet een plek krijgen in de beoordelingssystematiek van de organisatie.

Met de mega-decentralisaties van taken richting gemeenten voor de deur, is de koerswijziging van groot belang. ‘Gemeenten gaan bijvoorbeeld de jeugdzorg faciliteren. Ze gaan bepalen wie wel of geen beschermde werkplek krijgt. Er zullen burgers komen die zich onredelijk behandeld voelen. Er valt een hausse aan formele klachten te verwachten. Sterker nog, we worden er onder bedolven. Met de ouderwetse, juridische manier van afhandeling zijn we dan nog niet jarig’, waarschuwt Wallage.

Plasterk moet tandje bijzetten
De Raad voor het openbaar bestuur merkt in zijn rapport op dat het ministerie van Binnenlandse Zaken, hoewel initiatiefnemer, zelf de principiële keuze voor passend contact nog niet lijkt te hebben gemaakt. Als het ministerie het serieus meent, hoort daar bovendien bij dat het zelf het goede voorbeeld geeft. Er moet volgens de raad een ‘schepje bovenop’ in de vorm zowel inspanning – afspraken maken met ministeries over hun uitvoeringsorganisaties, praten met koepelorganisaties, gemeenten en provincies en met de opleiders van ambtenaren – als budget. ‘En Plasterk moet het grote verhaal vertellen. Deze minister kan dat’, zegt Rob-voorzitter Jacques Wallage. ‘De vraag is: hoe belangrijk vind je het nou echt?’