Ambtenaar moet extra braaf zijn

Voor werknemers in de private sector is het bekende materie: ze behoren zich te gedragen als een goed werknemer. Een open norm, dus wat vaag maar inmiddels is deze door de rechtspraak al aardig ingekleurd. Zo moeten werknemers voldoen aan redelijke voorstellen en opdrachten van de werkgever, moeten ze in bepaalde gevallen overwerken als daar om wordt gevraagd, moeten ze werk overnemen van afwezige collega’s, ook al valt dat niet direct in hun functieomschrijving, ze moeten zich op verzoek van de werkgever laten bijscholen, voldoende informatie aan de werkgever verstrekken als deze daar om vraagt en ze mogen zich niet op een schadelijke manier uitlaten over hun werkgever. Van het werk stelen mag ook niet, net zoals een grote mond tegen de baas opzetten. Wie dat wel doet, gedraagt zich niet als een goed werknemer.

Zulke bepalingen gaan na 2020 ook gelden voor ambtenaren, die met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) vanaf dan ook als gewone werknemer door het leven gaan. Op dit moment moeten ambtenaren zich gedragen als een goed ambtenaar – en strikt genomen niet als een goed werknemer. Dat houdt onder andere in dat hij of zij integer moet handelen en aan die integriteit worden hoge eisen gesteld. Gedraagt hij of zij zich niet als een goed ambtenaar, dan is al snel sprake van plichtsverzuim.

Dubbele norm
Na 2020 gelden voor ambtenaren een dubbele norm: ze moeten zich gedragen als een goed ambtenaar én als een  goed werknemer. De vraag is wat dat betekent: gelden voor hen extra strenge eisen aan hun werkuitoefening, of staan ze op gelijke voet met ‘gewone’ werknemers? ‘Goed ambtenaarschap is geïnspireerd op goed werknemerschap’, zegt Jean-Luc Coenegracht, advocaat arbeidsrecht bij Boels Zanders Advocaten. ‘Nu ambtenaren ook onder de norm van goed werknemerschap gaan vallen, zal dit voor hen geen directe consequenties hebben. Verplichtingen van ambtenaren worden niet uitgebreid, hun rechten worden niet beknot.’

Toch is het denkbaar dat er kleine veranderingen optreden. Coenegracht: ‘Goed werknemerschap bij ambtenaren wordt mede door de norm van goed ambtenaarschap ingekleurd. Omdat in de ambtelijke wereld altijd een derde is betrokken – de burger aan wie de overheid diensten verleent – heeft goed ambtenaarschap al een iets andere betekenis dan goed werknemerschap. Op lange termijn is het denkbaar dat elementen uit het ambtenarenrecht, zoals integriteit, ook in private arbeidsrelaties gaan doorwerken.’

Ook Buby den Heeten, advocaat arbeidsrecht en ambtenarenrecht bij Dirkzwager Legal & Tax, vermoedt dat er een verschil bestaat tussen de normen waaraan werknemers in de private sector moeten voldoen en ambtenaren, ook al vallen ze beiden onder de norm van goed werknemerschap. ‘Ik denk dat de norm voor ambtenaren wat strenger is. Neemt een werknemer een pen mee van zijn werk naar huis, soit. Maar de ambtenaar, als publieke functionaris, ligt eerder onder het vergrootglas.’

Tuchtrecht
Ook al lijken goed ambtenaarschap en goed werknemerschap met elkaar te versmelten, toch blijft de norm van goed ambtenaarschap na 2020 betekenis houden. ‘Vooral voor specifieke ambtenarenhandelingen, werkzaamheden die alleen ambtenaren doen, blijft de norm van goed ambtenaarschap van waarde’, zegt advocaat ambtenarenrecht Ed van Meer (Van Meer Juridische Zaken & Advocatuur).

‘Dat heeft met name betrekking op het tuchtrecht. Het tuchtrecht in de ambtenarensector wijkt af van dat in de marktsector. De laatste is vooral reglemententuchtrecht: wat een werknemer niet mag doen staat in de reglementen van het ‘ Dus ook na de normalisatie zijn ambtenaren nog steeds niet normaal’ bedrijf waar hij werkt. Werk je op de broodafdeling van een supermarkt en staat in de reglementen dat je broodkruimels niet naar huis mag meenemen, dan kan ontslag op staande voet volgen als je dat toch doet. Een kantonrechter zal daar meestal in meegaan.’

Het ambtenarentuchtrecht wordt volgens Van Meer iets anders ingekleurd: een ambtenaar wordt geacht intrinsiek integer te zijn. ‘Hij moet zich altijd bewust zijn van zijn positie als ambtenaar. Hij moet daar altijd naar handelen, zelfs in zijn privéleven.’ Voor rijksambtenaren stond die norm vroeger in artikel 50 van het ARAR. Die norm is door de initiatiefnemers van het wetsvoorstel gehandhaafd en staat nu in de Ambtenarenwet 2017.

Plichtsverzuim
Dat houdt dus voor ambtenaren een extra verplichting in, aldus Van Meer: zij moeten zich niet alleen gedragen conform de reglementen die zijn overheidswerkgever op papier heeft gezet maar moet daarnaast intrinsiek integer zijn. ‘Het ambtenarentuchtrecht blijft daarmee in stand, en in de toekomst zal de civiele rechter – die zal oordelen over gedragingen van ambtenaren – het ambtenarentuchtrecht, zoals vormgegeven door bestuursrechters, dan ook gewoon meenemen.’

Het begrip plichtsverzuim komt overigens in de nieuwe Ambtenarenwet niet meer voor. ‘De initiatiefnemers stelden: wie zich niet gedraagt als een goed ambtenaar, pleegt plichtsverzuim. Dat hoeft niet wettelijk te worden vastgelegd. Het is overbodig want de norm van goed ambtenaarschap in de Wnra is het tegenoverstelde van plichtsverzuim. Consequentie is wel dat ook na de normalisering de overheidswerkgever een bijzondere werkgever is, die aan ambtenaren-werknemers specifieke eisen mag stellen. Voor hen geldt: ze moeten zich houden aan de norm van goed werknemerschap plús. Dus ook na de normalisatie zijn ambtenaren nog steeds niet normaal.’

Maar dat kan wel nog komen, zegt advocaat Coenegracht. ‘Goed werknemerschap en goed ambtenaarschap zijn beide open normen, die in de praktijk worden ingevuld en in de loop van de tijd ook kunnen veranderen.’