Ambtenaar is niet langer 'lui', maar nu 'onbetrouwbaar'

We horen niet langer van politici dat bureaucraten lui zijn. Tegenwoordig is het veel meer dat ze partijdig, bevooroordeeld en vooral onbetrouwbaar zijn. Met name politici aan de uiteinden van het links-rechtsspectrum bashen er op los. Dat kan grote gevolgen hebben voor de loyaliteit van ambtenaren.

Immoreel

Door meer dan 70.000 tweets van ­Nederlandse politici – 33 Tweede Kamerleden van 17 verschillende partijen – te analyseren van 2017 tot 2023, leggen onderzoekers Sjors Overman, Jessy Hendriks en Koen Damhuis van de Universiteit Utrecht een verschuiving bloot in de manier waarop organisaties en werknemers in de publieke sector worden geframed: voorbij het klassieke stereotype van de luie ambtenaar naar een immorele bureaucraat. In de studie onderzochten ze hoe politici ambtenaren en ambtelijke organisaties bekritiseren of prijzen.

Kwart negatief

Politici schilderen ambtelijke organisaties vaker negatief dan positief af, zo blijkt uit het onderzoek. Van de ruim vijfduizend tweets over bureaucratie, bureaucratische organisaties en ambtenaren in de dataset was bijna een kwart negatief, en nog geen 15 procent positief. Wat de onderzoekers bovendien zagen, is dat politici bureaucraten steeds vaker framen op basis van hun morele status. Daarbij richten ze hun pijlen op de mate van betrouwbaarheid, onpartijdigheid en het handelen van ambtenaren in het belang van de samenleving.

Handvol

Het lijkt er volgens de Utrechtse bestuurskundigen op dat de meeste negatieve berichtgeving over de bureaucratie afkomstig is van slechts een handvol – voornamelijk – oppositie- en anti-establishment-politici. Dat is in lijn met ander onderzoek dat het anti-establishment ­karakter van populistische retoriek benadrukt en de grotere kans dat oppositie­politici negatieve berichtgeving gebruiken waar er meer politieke partijen zijn. ‘We hebben een verschil tussen politici waargenomen waarbij (anti-establishment) politici aan de polen van het links-rechts spectrum bureaucratische entiteiten vaker lijken te bashen dan hun meer 'gematigde” tegenhangers', zo leggen de wetenschappers uit.

Lanterfanters

Nu is kritiek op ambtenaren iets van alle tijden. In de moderne geschiedenis hebben politici ze vaak afgeschilderd als luie klokkijkers die van 9 tot 5 werken. ‘Denk aan Ronald Reagan, die beroemd werd door zijn bewering dat federale bureaucraten lanterfanters waren. Het beeld van de luie en inefficiënte bureaucratieën heeft decennialang de academische literatuur en de publieke opinie gedomineerd en werd ook weerspiegeld in het New Public Management-discours, dat de noodzaak van efficiëntie en prestatie-evaluaties benadrukte. Meer recentelijk, met de wereldwijde opkomst van (radicaal) rechtse partijen en hun anti-gouvernementele ­retoriek, lijken we getuige te zijn van een transformatie van dit type kritiek’, aldus Overman, Hendriks en Damhuis.

Maar publieke werknemers worden vandaag de dag niet langer in de eerste plaats afgeschilderd als lui. In plaats daarvan minachten politici steeds vaker hun expertise en etiketteren ze ambtenaren als ideologisch bevooroordeeld of moreel verkeerd handelend. De onderzoekers halen voorbeelden aan van Donald Trump, die ambtenaren en agentschappen op het gebied van de volksgezondheid tijdens de COVID-19 pandemie voortdurend in twijfel trok, en van Geert Wilders, die de Nederlandse immigratiediensten herhaaldelijk van corruptie betichtte.

RIVM

Bij de extreemrechtse PVV-voorman moest vooral het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) het ontgelden. Hij verklaarde dat ‘we voor de gek zijn gehouden’ en dat het RIVM ‘stiekem richtlijnen aanpast’ om rekening te houden met de rol van aërosolen en ventilatie bij het terugdringen van infecties.

Op microniveau worden individuele ­ambtenaren bijna twee keer zo vaak bekritiseerd als geprezen. Zo kwalificeerde Geert Wilders – weer hij – de president van De Nederlandsche Bank als ‘woke’ en drong er bij hem op aan om ‘te stoppen met de gekte’ van ‘slavernij-excuses, inclusiviteit en diversiteit’ en ‘gewoon te focussen op financiën’.

Onbetrouwbaar

Wat de onderzoekers vooral opviel, is dat ze geen enkele uitspraak aantroffen waarin werknemers in de publieke sector werden beschuldigd van luiheid. Dominant – in zowel negatieve als in positieve beweringen – is de zogeheten morele stereotypering. In feite wordt meer dan de helft van alle positieve en negatieve beweringen geformuleerd in termen van de moraliteit van ambtenaren en ambtelijke organisaties. En dit geldt voor bijna twee derde van alle negatieve beweringen, met onbetrouwbaarheid als de meest genoemde subcategorie: ambtenaren zouden tegen het publiek liegen of het misleiden, deelnemen aan nepotisme of sinistere praktijken (bijvoorbeeld als onderdeel van een breder ‘kartel’), of hun macht misbruiken – bijvoorbeeld door relevante ­informatie niet openbaar te maken.

Ingrijpende gevolgen

Die verandering van stereotypering – van ‘luie’ of ‘incompetente’ bureaucraten naar immorele bureaucraten – heeft volgens de onderzoekers ingrijpende gevolgen voor de perceptie van het publiek en beïnvloedt het moreel, de werving en de algemene relatie tussen politiek en bureaucratie. Wetenschappelijk onderzoek wijst immers uit dat de mening van burgers sterker wordt beïnvloed door negatieve boodschappen dan door positieve en dat burgers negatieve boodschappen als meer waar beschouwen dan positieve. De totale impact van de negatieve toonzetting in berichten van politici wordt daardoor nog eens versterkt.

Negatieve reputatie

De onderzoekers: ‘Belangrijk is dat eerder onderzoek erop wijst dat de negatieve reputatie van de publieke sector van invloed is op de beoordeling van de prestaties van de publieke sector door burgers, en dat deze ‘anti-publieke sector bias’ niet volledig kan worden verminderd door objectieve prestatie-informatie te verstrekken. Tegelijkertijd leidt negatieve berichtgeving vermoedelijk tot negatieve meningen over de publieke sector.’

Organisatorische rigiditeit

Het publiekelijk ter discussie stellen van waarden als loyaliteit, betrouwbaarheid en het respecteren van expertise van ambtenaren kan volgens de Utrechtse onderzoekers ‘ernstige schade toebrengen aan de ongeschreven regels die de relaties tussen de politiek en de bureaucratie regelen.’ Zij achten het namelijk waarschijnlijk dat dergelijk gedrag van politici eveneens reacties uitlokt bij ambtenaren, die actief zullen proberen hun geloofwaardigheid en moraliteit te (her)vestigen. ‘Het zwartmaken van organisaties of groepen ambtenaren lokt ook gedragsreacties uit bij de doelwitten, die dit kunnen opvatten als een bedreiging van hun reputatie. In reactie op de framing van politici proberen bureaucratische actoren onder bepaalde omstandigheden actief hun reputatie te managen in het licht van kritiek’, aldus de auteurs. Ze waarschuwen ervoor dat wanneer die reputatie zich negatief ontwikkelt, dit bijvoorbeeld kan leiden tot ‘meer organisatorische rigiditeit’: het vasthouden aan principes, normen of regels en minder openstaan voor andere inzichten.