Vul maar aan: ambtenaren zijn …

Wetenschappelijk onderzoek naar imago overheidspersoneel

‘Luie ambtenaren? Stereotypen over ambtenaren in verschillende landen’ heet het onderzoeksvoorstel waarvoor Lars Tummers, hoogleraar Publiek Management en Gedrag, aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht onlangs 800.000 euro kreeg toegekend van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, NWO. Die titel laat weinig te raden over. Er is vrijwel geen beroep dat zo weinig positieve reacties oproept als dat van ambtenaar. Tummers doet het even voor op zijn laptop. ‘Kijk, deze resultaten krijg je als je op google ‘ambtenaren zijn’ intikt: lui, bureaucratisch, incompetent, negen tot vijf. Stuk voor stuk negatieve kwalificaties.’

Zo stuitte hij ook op de term ‘raamambtenaren’, geïntroduceerd in een Binnenlands Bestuur-uitgave (Lui, links en lak aan de burger) van de auteurs Martijn van der Kooij en Dirk van Harten. De term is een verwijzing naar ambtenaren die de hele dag uit het raam staren omdat er verder niets te doen is. Waar of niet, de term geeft het beeld dat ambtenaren niet zo hard werken uitermate plastisch weer.

Respect
Op mogelijk wat nieuwe typeringen na zal zijn onderzoek – dat vijf jaar duurt – weinig onverwachte stereotypen opleveren. Dat vermoedt ook Tummers zelf niet. Waar hij met name nieuwsgierig naar is, is of stereotypen over ambtenaren in andere landen hetzelfde zijn. Vandaar dat hij in de opzet heeft gekozen voor een vergelijkend internationaal onderzoek. Het project analyseert het fenomeen in drie landen: Zuid-Korea, Canada en Nederland. Die keuze is niet zonder reden gemaakt. Op basis van eerdere onderzoeken naar het vertrouwen van de bevolking in de overheid, werden aanzienlijke verschillen ontdekt. Zo is het respect voor de overheid in Zuid-Korea hoog, en wordt werken voor de publieke sector prestigieuzer gezien dan werken in de private sector. De scores in Nederland zijn wat dat betreft twee keer zo laag (62 versus 29,7 procent). In Canada zit het vertrouwen van de burger in de overheid er ergens tussenin. Die mate van respect zal naar Tummers verwachting zijn doorwerking hebben in de stereotyperingen voor ambtenaren. In elk van die landen gaat een promovendus onder begeleiding van een hoogleraar aan de slag om dat in beeld te krijgen.

Onder 300 Nederlanders heeft Tummers, ter voorbereiding van zijn onderzoeksvoorstel, een klein testje gedaan naar de associaties die het woord ambtenaar oproept. Aan de ‘negatieve kant’ is daar de volgende top 3 aan typeringen uitgekomen: 1. Saai; 2. Bureaucratisch 3. Lui. Aan de ‘positieve kant’ staan achtereenvolgens hoge kennis, neutraal, loyaal en gemotiveerd voor de publieke zaak.

In zijn grote onderzoek maakt hoogleraar Tummers straks onderscheid in vier groepen ambtenaren: politieagenten, belastingambtenaren, ambtenaren van Justitie en ambtenaren-algemeen. Dat doet hij omdat hij veronderstelt dat niet alle stereotypen in dezelfde mate zullen gelden voor alle groepen.

Sabotage
De maatschappelijke relevantie van het onderzoek zit volgens Tummers vooral in de beantwoording van de twee vervolgvragen: wat is het effect van die negatieve stereotyperingen en hoe gaan ambtenaren daar mee om? Die effecten gaat hij de komende jaren onderzoeken met behulp van experimenten met ambtenaren. Tummers deelt ze in drie groepen. Alle drie de groepen krijgen dezelfde taakopdracht uit te voeren. Het verschil zit ’m erin dat een groep van tevoren een negatieve stereotypering over ambtenaren te zien krijgt, een tweede groep een positieve stereotypering en een derde controlegroep een neutrale omschrijving.

‘Die simulatie moet laten zien welke impact stereotyperingen op je werk hebben’, aldus de hoogleraar. Dat negatieve stereotypen grote gevolgen hebben, toonde de wetenschapper Claude Steele in 2010 al aan in Whistling Vivaldi. De sociaal psycholoog bewijst in dat boek dat stigma op bijvoorbeeld ras en geslacht een schadelijk effect hebben op de prestaties van de gestigmatiseerden. Tummers beoogt hetzelfde te doen, maar dan specifiek gericht op ambtenaren. Bovendien gaat hij psychologische inzichten combineren met die uit de bestuurskunde. Vooruitlopend op de uitkomsten van zijn onderzoek, sluit hij niet uit dat zal blijken dat getalenteerde professionals door de negatieve beeldvorming het minder aantrekkelijk vinden om ambtenaar te worden. ‘Het kan zomaar zijn dat ambitieuze professionals, om maar niet bij de losers te horen, een andere beroepskeuze maken. De stereotype manier waarop veel Nederlanders over ambtenaren denken, kan op die manier een zogeheten selectie effect hebben.

Misschien denken ze zelf wel negatief over ambtenaren. Bovendien het kan een self-fulfilling prophecy worden: ambtenaren werken misschien wel minder hard als ze vaak als lui worden neergezet. Mogelijk gaat een ambtenaar met klantcontacten dan juist over tot sabotage-gedrag: “wacht maar, ik ga je terugpakken”. Maar het omgekeerde kan ook een gevolg zijn, namelijk dat je juist harder gaat werken om te laten zien dat het beeld niet klopt en dat je op bijvoorbeeld Instagram continu laat zien hoe leuk je werk wel niet is.’

Onder vuur
Volgens Tummers is er slechts een handjevol onderzoeken naar het onderwerp gedaan. ‘Daarbij is het nooit echt goed onderzocht’, zegt hij. ‘Het betreft vooral Amerikaanse wetenschappers die een nogal normatieve houding aannemen en bepleiten dat het onterecht is dat ambtenaren onder vuur liggen.’ Deels snapt hij dat gevoel van miskenning wel. ‘Ik heb met verschillende ministeries en gemeenten gewerkt en zelf gezien hoe hard er werd gewerkt. Maar het gaat mij niet om het ontkrachten van stereotypen. Ik wil als wetenschapper nou eens empirisch kijken wat positieve en negatieve stereotypen doen met mensen. En denkelijk ook wat de ondermijnende gevolgen zijn van bureaucrat bashing door de media en politici.’

Het onderzoek past volgens Lars Tummers heel goed bij zijn departement. ‘Wij leiden studenten op die later ambtenaar worden of anderszins voor de publieke zaak gaan werken. Dan is het ook goed en heel logisch om te onderzoeken hoe mensen denken over ambtenaren.’ De vragen waar de stereotyperingen vandaan komen of waarom ze überhaupt ooit zijn ontstaan, gaat hij niet beantwoorden. ‘Dat is terrein voor de historicus’, zegt hij. ‘Voor mij telt dat ze er zijn en wat de gevolgen zijn, waarom ze er zijn onderzoek ik niet in dit project.’ De bedoeling is dat er, als het onderzoek is afgerond, een handreiking uitkomt waar met name gemeenten en provincies wat aan hebben. Dat betekent niet dat we tot 2023 geduld zullen moeten hebben voordat er iets naar buiten komt. ‘Elk jaar kom ik met bevindingen’, belooft Tummers.

Media overwegend negatief
Binnenlandse Zaken liet acht jaar geleden een onderzoek uitvoeren naar de berichtgeving in de media over ambtenaren en hun imago-kenmerken. De conclusie daaruit was dat van de kranten vooral Dagblad De Limburger daar aandacht voor heeft. Van de landelijke kranten is het FD de meest publicerende titel, op de voet gevolgd door De Telegraaf en de Volkskrant. De Limburger en De Telegraaf blijken het meest negatief over ambtenaren in relatie tot imagokenmerken: het aandeel negatieve berichten in deze kranten is 45 procent. Binnenlands Bestuur, BN/DeStem en NRC zijn de titels die het meest positief berichten.

De Limburger draagt volgens de onderzoekers in grote mate bij aan het negatieve van imago in relatie tot integriteit, ‘uiteraard omdat er in deze regio een aantal zaken heeft gespeeld’. Vooral gemeenteambtenaren zijn verantwoordelijk voor het beeld van onbetrouwbare ambtenaren. Eigenlijk is maar vier procent van de artikelen echt positief. De positieve teneur is volgens de onderzoekers sterk versnipperd. Er wordt met name in positieve zin geschreven over de deskundigheid, betrouwbaarheid, maatschappelijke betrokkenheid en het arbeidsethos van ambtenaren.

Actief communicatiebeleid
De conclusie die Binnenlandse Zaken uit het onderzoek trok was dat er uitdagingen liggen voor BZK: ‘een communicatiestrategie die is gericht op het nuanceren van deze berichtgeving en het (vaker) positiever insteken van onderwerpen met betrekking tot integriteit en/of bureaucratie kan leiden tot een minder eenzijdig negatief mediabeeld van deze thema’s.’ De thema’s maatschappelijk verantwoord ondernemen en innovatie leveren volgens het ministerie verhoudingsgewijs de meeste positieve teneur op, maar daarover verschijnen weinig artikelen. ‘Hier liggen kansen voor BZK: een actief/actiever communicatiebeleid op dit soort onderwerpen kan bijdragen aan meer berichtgeving over deze thema’s, wat een positiever totaalbeeld over ambtenaren in de media tot gevolg zal hebben.’

BZK zegt zich er van bewust te zijn dat er altijd artikelen blijven verschijnen over ambtenaren die over de schreef gaan en ambtenaren die fouten maken. Maar tegelijkertijd zijn er voldoende aanknopingspunten om een meer divers en positiever mediabeeld van ambtenaren te creëren, wat een tegenhanger kan vormen van het negatieve mediabeeld.