Tegenmacht is geen statisch fenomeen

Tegenmacht is een dynamisch geheel dat voortdurend onderhoud en zorg vereist, constateert de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). In het essay ‘Wie wordt gehoord?’ verkennen de schrijvers de verhoudingen tussen macht en tegenmacht in Nederland en beschrijven zij niveaus om tegenmacht te versterken en krachtiger te maken.

Tegenmacht beschouwen

Kan tegenspraak in de democratische rechtsstaat worden verbreed en versterkt? En zo ja, hoe dan? En welke organisaties kunnen hierin een rol spelen?

Die vragen legde de minister van BZK voor aan de NSOB, nadat D66-Kamerlid Joost Sneller in oktober 2021 had gevraagd om te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om Nederlandse ngo’s ‘op gepaste afstand (van de politiek)’ financieel te ondersteunen. Zo zouden zij beter toegerust zijn om regering en parlement scherp te houden en te informeren. Daarop besloot de minister om het vraagstuk van macht en tegenmacht in breder perspectief te beschouwen. Daar kwamen de NSOB'ers om de hoek kijken.

Trias politica

Openbaarheid, institutionalisering, coalities, verlamming, en insluiting en uitsluiting zijn dynamieken van tegenmacht die de schrijvers, staatsrechtkenners Georgina Kuipers en Gert Jan Geertjes van de Universiteit Leiden en Martijn van der Steen, hoogleraar Strategie en Toekomst aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, behandelen.

Vanuit juridisch oogpunt ligt de macht bij drie actoren: de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Zij zijn elkaars tegenmachten. Er komt ook ‘tegenkracht’ van buiten de trias politica, maar die is ongelijk verdeeld over groepen en belangen. ‘Belangrijke belangen, denk aan toeslagenouders, zijn soms zwak georganiseerd en juridische wegen zijn niet altijd eenduidig of eenvoudig.’

Schillen van tegenmacht

De schrijvers onderscheiden een ‘tweede-orde-schil’ om de kern heen die de staatsmachten ter verantwoording roepen, zoals de Nationale Ombudsman, de Algemene Rekenkamer of de Sociaal-Economische Raad. De ‘derde-orde-schil’ bestaat uit maatschappelijke tegenmacht, zoals bedrijven, ngo’s, verenigingen, burgerinitiatieven en onderzoeksjournalisten.

Ook zijn veel belangen niet of onvoldoende vertegenwoordigd, zoals natuur, daklozen en laaggeletterden. Zij worden de ‘rafelrand’ in het landschap van macht en tegenmacht genoemd. De schrijvers wijzen erop dat toegang, agendering, informatie, kennis, geld, groepsgrootte, zichtbaarheid, leiderschap en charisma ‘de facto machtsmiddelen of -vormen zijn om tegenkracht te uiten’.

Dubbelzinnig beeld

Het landschap van macht en tegenmacht is allerminst statisch. Het essay toont ontwikkelingen tussen de staatsmachten, zoals de toenemende politisering van het openbaar bestuur. Ook wijzen ze op een dubbelzinnig beeld op de institutionele tegenmachten: ze zijn ‘geprofessionaliseerd’, maar hoeveel invloed hebben hun rapporten nou eigenlijk op het handelen van de staatsmachten? Bij de ontwikkelingen rond maatschappelijke tegenmachten behandelen de schrijvers onder meer de rol van de rechtspraak, de organisatie van protestacties en burgerparticipatie, de toenemende roep om openbaarheid, de neiging tot polderen en de rol die lobby heeft in kanalisering van maatschappelijke geluiden. ‘Veelal is de vraag: welke belangen zijn krachtig genoeg om gehoord te worden?’

Doing better, feeling worse

Zo komen zij op de vijf dynamieken van tegenmacht. Zo is er de dynamiek van openbaarheid. De macht wil niet alles openbaar maken en soms met een goede reden, zoals verdediging van nationale belangen. Maar de uitvoerende macht kan ook besluiten dingen niet openbaar te maken zonder staatsrechtelijke redenen. Dat betekent volgens de schrijvers niet dat men dingen ‘achter wil houden’. ‘Onderhandelingen of andere processen van beleidsvorming en beleidsvoorbereiding verlopen soms simpelweg beter als er een zekere mate van discretie kan worden betracht.’

Daar snijdt openbaarheid soms doorheen en dat zorgt voor een dilemma voor het bestuur. Transparantie dreigt het praktisch werken onmogelijk te maken, stelt de uitvoerende macht. Maar dat leidt tot argwaan bij de tegenmachten. Zo ontstaat de paradox dat de macht meer informatie dan ooit beschikbaar maakt, maar de onvrede over gebrek aan openbaarheid ook groter is dan ooit: doing better, feeling worse.

Ondersteunende tegenkracht

De dynamiek rond institutionalisering is ook paradoxaal. De positie van institutionele spelers is dan wel steviger geworden, maar dat is niet hetzelfde als echte invloed. Institutionalisering kan namelijk ook ‘inkapseling’ betekenen. De tegenkracht komt dichterbij de macht, maar dat kan leiden tot minder ruimte voor kritiek of ‘een groter gemak om kritiek opzij te schuiven’. Institutionalisering wekt ook vaak de suggestie van verantwoordelijkheid. De tegenkracht wordt onderdeel van het beleidsproces en ‘dus’ ook onderdeel van de macht. Het is sowieso lastiger om later dan nog kritisch te adviseren.

In het verlengde hiervan wijzen de essayisten op de dynamiek van coalities. Macht en bepaalde tegenmachtactoren kunnen zich verenigen, als er overlap is tussen bepaalde belangen. De uitvoerende macht mobiliseert ‘ondersteunende tegenkracht’, die de strijd aangaat met de meer kritische tegenmachten. ‘Bewegingen rond stakeholdermanagement en omgevingsmanagement zijn er bewust op gericht om het maatschappelijke krachtenveld zo op te lijnen dat het bestuur er zo min mogelijk last, of “tegenkracht”, van ondervindt.’

Verlamming van de macht

Een andere interessante dynamiek is ‘verlamming’ van de macht. Diverse vormen van tegenmacht kan de macht verlammen, waardoor er geen daadwerkelijk bestuur meer plaatsvindt. Deze impasse is niet neutraal, want het bevoordeelt de status quo en de partijen die er het meeste baat bij hebben. De impasse kan soms dus ook een bewuste strategie zijn van spelers die er belang bij hebben. Macht en tegenmacht moeten daarom in balans zijn, aldus de schrijvers. ‘Een tekort aan tegenmacht is niet goed, een tekort aan macht of een overdaad aan tegenkracht ook niet.’

En dan is er nog de dynamiek van insluiting en uitsluiting: sterk vertegenwoordigde belangen worden sterker en zwakkere belangen krijgen zo nog minder ruimte. Op die manier leidt insluiting tot méér insluiting en uitsluiting tot nog meer uitsluiting. ‘Macht is een centrifugale kracht, die zonder expliciete interventies en correcties leidt tot culminatie én marginalisering.’ Een uitgebalanceerd landschap van macht en tegenmacht zal zich hiertoe moeten verhouden, aldus de schrijvers.

Extreem politieke vraag

Tegenmacht kan steviger en krachtiger worden door beter gebruik maken van de bestaande middelen en mogelijkheden die het landschap van tegenmacht biedt. Er zijn daarnaast ingrepen mogelijk in de kaders en randvoorwaarden: regels veranderen, posities institutioneel versterken, structuren wijzigen of verhoudingen anders verdelen. De schrijvers noemen het voorbeeld om topambtenaren meer toegang tot Kamerdebatten te verlenen en hen in staat te stellen om meer openlijk aan het publieke debat deel te nemen. Een derde ‘interventie’ gaat over hoe macht en tegenmacht worden verdeeld en door wie. ‘Dat is een extreem machtige bevoegdheid en daarmee dus ook een extreem politieke vraag.’ Welke zwakke belangen zijn namelijk belangrijk genoeg om te worden versterkt?

Voortdurende zelfkritiek

De grootste taak ligt bij de drie staatsmachten, aldus de schrijvers, want zij zijn de sterkste en meest krachtige macht. ‘Tegelijkertijd is het zaak die politieke vraag niet alleen aan staatsmachten, maar juist breder te stellen en in een maatschappelijke dialoog blijvend te laten beantwoorden.’ De Tweede Kamer dient dus ‘bewust onbekwaam’ te zijn, ‘met de betrokken bescheidenheid die daarbij hoort en past’.

Verder bieden de genoemde dynamieken houvast, want de partijen in het landschap staan niet stil. ‘Wie tegenmacht wil versterken, doet er goed aan de ontwikkelingen op dit landschap scherp te bekijken en dus niet als statisch fenomeen te beschouwen.’

Maar bij de drie staatsmachten, de kern, dient de meeste zelftwijfel te bestaan ‘en het meeste bewustzijn van de gevoeligheid van de vraag wie tegenmacht verdient’. Het organiseren van eigen ongemak is dan juist de bedoeling. ‘Voor een gezond landschap van tegenmacht is voortdurende zelfkritiek van de staatsmachten essentieel.’