Wie neemt de verantwoordelijkheid voor scherpe keuzes?

In 2000 werd de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) vastgesteld. Begin februari publiceerde de Europese Commissie de zevende serie voortgangsrapporten als onderdeel hiervan. Nederland is nog ver verwijderd van de beoogde doelstellingen: de Commissie verwacht dat in 2027 slechts 5% van de wateren een goede ecologische status of goed ecologisch potentieel en 20% een goede chemische status zullen hebben.

Voor verbetering van de status is door rijk, provincies en waterschappen en andere partijen- in de afgelopen jaren hard gewerkt aan de uitvoering van verschillende maatregelen. Condities zijn daardoor op veel vlakken sterk verbeterd. De KRW beoordeelt echter volgens het ‘one out, all out-principe’: als één stof niet voldoet, dan zijn de doelstellingen niet gehaald.

Probleem is dat de bronnen van vervuiling onvoldoende worden aangepakt. Zo wordt een goede chemische kwaliteit gehinderd door 42 schadelijke stoffen met verschillende bronnen (zoals industrie, landbouw, verkeer, huishoudens, rioolwaterlozingen etc.). De ecologische kwaliteit wordt gehinderd door te hoge concentraties stikstof en fosfor uit voornamelijk de landbouw en daarnaast door de rioolwaterzuiveringsinstallaties en verontreinigingen uit het buitenland.

Consequenties

De consequenties van het niet-halen van de KRW-doelen zullen immens zijn. De afgelopen twee jaar groeit dit besef. Nederland kan in gebreke worden gesteld door de Europese Commissie en activiteiten die kunnen zorgen voor een verdere verslechtering van de waterkwaliteit (zoals woningbouw en agrarische activiteiten) worden dan mogelijk niet meer vergund en vergunningen zullen moeten worden aangescherpt en er zullen maatwerkvoorschriften moeten worden opgelegd voor die activiteiten die onder algemene regels vallen.

De mogelijke impact van het niet-halen van de KRW-doelen kan vergelijkbaar zijn met die van de stikstof-'crisis' en kan hiervan niet los worden gezien: Nederland heeft consequent derogatie gevraagd en gekregen met het oog op de landbouwbelangen. Dat gaf ruimte om de emissies uit de veeteelt minder strikt aan te pakken, maar heeft direct consequenties voor de waterkwaliteit.

De minister tracht, samen met de andere gezagen, de doelen te halen met het Impulsprogramma KRW (2023), dat bestaat uit zes actielijnen. Actielijn drie beoogt de kern van het probleem aan te pakken door een 'bronaanpak', 'voorkomen van afwenteling' en 'extra inzet' van de betrokkenen, met name de industrie en de agrarische sector. De aanpak rust grotendeels op vrijwillige maatregelen, zoals stimulering en kennisdeling.

Behalen KRW-doelen lastig

De praktijk is weerbarstiger. Zelfs als het voorgenomen beleid wordt uitgevoerd, zullen de KRW-doelen niet worden gehaald (2024). De Tussenevaluatie KRW (2024)2 stelt dat de verdeling van verantwoordelijkheden tussen rijk, provincie en gemeente in principe voldoende mogelijkheden biedt voor sturing. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) geeft echter aan dat drie belangrijke factoren het halen van de KRW-doelen bemoeilijken:

1. een gebrek aan urgentiebesef
2. een te grote vrijblijvendheid bij de keuze voor en het gebruik van beschikbare beleidsinstrumenten
3. een gebrekkige invulling en uitvoering van taken en verantwoordelijkheden

De Europese Commissie wijst daarnaast ook op het risico dat met de invoering van de Omgevingswet een aantal activiteiten die de waterkwaliteit negatief beïnvloeden niet meer vergunningplichtig zijn. De impact hiervan zal afhangen van de bestuurlijke ambities. Duidelijk is dat strengere normen vereist zijn voor de toelating en toepassing van risicovolle stoffen én een consequent landbouwbeleid gebaseerd op een duurzaam gebruik van water, bodem en andere natuurlijke hulpbronnen. Dit ondersteunt ook de agrariërs die willen investeren in een duurzame bedrijfsvoering.

Gebrek aan duidelijke verantwoordelijkheid

Waar het aan ontbreekt is een expliciete verantwoordelijkheid. Dit wordt ook onderkend door de Europese Commissie. Als voorbeeld: in de Maas worden o.a. persistente, mobile en toxische (PMT) stoffen aangetroffen die niet vergund zijn en de drinkwatervoorziening bedreigen. Het blijkt dat er geen actueel openbaar overzicht is van vergunde afvalwater lozingen (verplicht), en dat vergunningen verouderd of incompleet (niet toegestaan) zijn. Daarnaast is er geen goed beeld van de indirecte lozingen via het riool waar gemeentes voor verantwoordelijk zijn. Wat niet helpt is dat er ook niet (genoeg) geïnvesteerd in toezicht en handhaving.

Maak keuzes

Door het uitstellen van, en niet scherp (willen) definiëren van structurele eisen, rust de aanpak van vervuilende bronnen op welwillendheid en de eigen verantwoordelijkheid van de keten. Maar als niet duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is, zal het organiseren van meer betrokkenheid, kennisdeling en communicatie niet leiden tot de benodigde scherpe keuzes. Om een harde landing te voorkomen moeten dus keuzes worden gemaakt, zeker in het mestbeleid en vergunningverlening. En een beroep doen op de uitzonderingsbepalingen in de KRW om lagere doelen na te streven kan alleen onder heel specifieke omstandigheden. Dus aan de slag! De rapporten met concrete aanbevelingen zijn al enige tijd klaar.