Lokale rekenkamers en normenkaders: mogelijkheden en uitdagingen

Op grond van artikel 182 van de Gemeentewet onderzoekt de (lokale) rekenkamer de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid.

Zonder dat de wetgever dit letterlijk vereist beoordeelt de rekenkamer of het beleid werkt zoals het is bedoeld. Daarnaast geeft de rekenkamer een oordeel over de wijze waarop het gemeentebestuur verantwoording aflegt over hoe het heeft gefunctioneerd en welk resultaat is bereikt. Het (be)oordelen is zodoende een standaard element van vrijwel elk rekenkameronderzoek. Het alleen presenteren van feiten en meningen als onderzoeksbevindingen volstaat in het land van de rekenkamers niet, hoewel sommige lokale besturen (zoals colleges van B&W of leden van coalitiepartijen) dit best op prijs zouden stellen.

Voor een objectief oordeel is allereerst een objectief normenkader nodig waaraan bevindingen worden getoetst. Daarom gaan we in deze bijdrage in op een aantal praktische overwegingen voor het ontwikkelen van een (passend) normenkader voor een rekenkameronderzoek.  

Waarop het oordeel te baseren?

Waarop kan een lokale rekenkamer zijn oordeel baseren; wat zijn handvatten voor de oordeelsvorming? In de praktijk worstelen lokale rekenkamers nogal eens met het te hanteren normenkader, aangezien dit verregaande gevolgen kan hebben voor de ernst van de conclusies en de impact van het rekenkameronderzoek.

Om de verwachtingen te managen is het bij rekenkameronderzoek gebruikelijk om het normenkader dan ook vooraf te communiceren met de ‘gecontroleerde’: de ambtelijke organisatie en het college van B&W, maar soms ook de ontvanger van het rekenkameronderzoek zelf: de gemeenteraad. Zo is voor de betrokkenen vooraf helder langs welke meetlat de prestaties of het functioneren wordt afgemeten. Niet in alle gevallen is het mogelijk dit normenkader vooraf heel concreet uit te werken, bijvoorbeeld omdat de beleidsdoelstellingen zelf vaag zijn geformuleerd, er onvoldoende heldere kaders zijn (bijvoorbeeld voor ‘goede’ participatie) of het beleidsdoel juist is gericht op leren en experimenteren waarbij vooraf rekening wordt gehouden met een onzekere uitkomst. In die gevallen ontwikkelen rekenkamers het normenkader vaak tijdens de uitvoering van het onderzoek op basis van bijvoorbeeld ‘best practices’ (of: ‘worst cases’) of algemene uitgangspunten van goed bestuur (‘good governance’).

Daarbij is het goed om onderscheid te maken of het onderzoek (hoofdzakelijk) gericht is op oordeelsvorming over rechtmatigheid, doeltreffendheid of doelmatigheid. In de praktijk wordt in veel rekenkameronderzoek gebruik gemaakt van verschillende typen normenkaders in combinatie met oordelen over zowel doelmatigheid, doeltreffendheid én rechtmatigheid. Vaak is de gemiddelde lezer zich niet bewust van deze complexiteit. De lezer neemt vooral kennis van de uitkomst van het oordeel: ‘(on)voldoende’, ‘aan/onder de maat’, ‘wel/niet zoals verwacht had mogen worden’.   

Hieronder gaan we in op  drie ‘typen’ normenkaders die rekenkamers het meest gebruiken voor de oordeelsvorming, te weten: wet- en regelgeving, beleidsdoelen en benchmarking.

• Wet- en regelgeving

Een onderzoek dat is gericht op de formele rechtmatigheid, waarbij de vraag centraal staat of het bestuur voldoet aan wettelijke kaders (‘zijn wij juridisch ‘in control’), maakt gebruik van een normenkader dat is gebaseerd op onder andere wetten, AMvB’s, ministeriële verordeningen, gemeentelijke verordeningen, contracten, convenanten en de Europese regelgeving (zoals ten aanzien van Europees aanbesteden en staatssteun). Indien niet aan de wet- en regelgeving is voldaan, kan het oordeel ‘onrechtmatig’ worden gegeven. Dit heeft doorgaans een zware lading.

Een minder vergaande vorm is een normenkader dat is gebaseerd op het voldoen aan regels. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om beleidsregels waaraan de gemeente zichzelf dient te houden, interne regels, regels voor besluitvorming, werkprocessen, professionele standaarden of (intern gehanteerde) gedragscodes. Interessant zijn in dit kader bevindingen waarbij niet volledig volgens de regels is gehandeld (daarbij is overigens geen sprake van onrechtmatigheid), maar wel het gewenste resultaat is bereikt (doeltreffendheid). Dit kan voor een rekenkamer aanleiding zijn om de regel als ondoelmatig te beoordelen en aan te bevelen de regel te wijzigen. Zo komen oordelen over rechtmatigheid (of eigenlijk: handelen volgens regels), doeltreffendheid en doelmatigheid in één keer en in onderlinge samenhang aan de orde.

Naast de formele rechtmatigheid kan de financiële rechtmatigheid onderscheiden worden. Daarbij is de vraag of de uitgaven (eigenlijk alle financiële beheershandelingen) zijn gedaan volgens de begroting en financiële regels, zoals de financiële verordening die de gemeente op basis van de Gemeentewet verplicht is vast te stellen. Tot 1 januari 2023 (tot en met het verslagjaar 2022) was het onderzoek naar de financiële rechtmatigheid en de hierop gebaseerde rechtmatigheidsverklaring het domein van de accountant. Met de inwerkingtreding van de Wet modernisering accountantscontrole decentrale overheden (MACDO) zijn colleges van B&W zelf verantwoordelijk voor het verantwoorden over de financiële rechtmatigheid in de vorm van een rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarstukken. De accountant controleert of de verantwoording deugt (‘getrouw is’). De meeste rekenkamers waagden zich niet op het terrein van de financiële rechtmatigheid, eenvoudigweg ook om niet in het vaarwater van de accountant terecht te komen.  

• De (programma)begroting en gemeentelijke beleids- en uitvoeringsdocumenten

Meest voorkomend aangrijpingspunt voor het opstellen van een normenkader zijn de doelen, de daarvoor benodigde inspanningen en de daarvoor bestemde middelen waarop een gemeentebestuur zichzelf vastlegt in de (programma)begroting, beleidsdocumenten en de concretisering hiervan in uitvoeringsprogramma’s. Voorbeelden van dergelijke programma’s zijn woningbouwprogramma’s, programma’s voor het Sociaal Domein en Mobiliteits- of Verkeersprogramma’s.

De drie (vragende) W’s zijn hierin leidend: Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag het kosten? Inmiddels is dit ‘jargon’ gemeengoed geworden in de programmabegrotingen, met een tegenhanger in de jaarrekening.

Hoewel de meeste gemeentebesturen zich op deze wijze in de jaarstukken en voortgangsrapportages verantwoorden, is deze informatie vaak onvoldoende concreet en onvoldoende diepgaand waardoor de rekenkamer aanleiding ziet in dit verantwoordings’gat’ te stappen.

Het fraaie van een normenkader dat op een dergelijke manier is opgebouwd,  is dat het zowel ingaat op de beleidsinhoud (de te leveren prestaties) en de motivering daarvan, de uitvoering en de daarvoor benodigde middelen in termen van personele capaciteit en financiën. Het ‘werken’ van de beleidstheorie komt hiermee in beeld. Voor sommige rekenkamers is de aanwezigheid van onvoldoende heldere doelstellingen of het ontbreken van daadwerkelijke actie of inspanning aanleiding het verdere onderzoek naar resultaten te staken. De eventuele resultaten of effecten kunnen dan toch niet worden gerelateerd aan gemeentelijke voornemens of handelen.

• Benchmarking

Menig rekenkamer wil zich wapenen tegen kritiek op zijn onderzoek vanuit het college van B&W, het ambtelijk apparaat of de gemeenteraad in geval een negatief oordeel. “Is het bij ons dan zoveel slechter dan in een vergelijkbare gemeente”? of “Als dit overal een probleem is, waarom moeten we hieraan dan nu  werken of dit nu verbeteren?”. Eén van de manieren om als rekenkamer hierop te anticiperen is het functioneren van het gemeentebestuur in vergelijkend perspectief te plaatsen: het uitvoeren van een benchmark.

Dit kan op vele verschillende wijzen worden uitgevoerd; van zeer extensief door het vergelijken van de jaarstukken, vergelijkbare gemeentelijke beleidsstukken en uitvoeringsprogramma’s tot diepgravende onderzoeken naar de praktische uitvoeringsprocessen bij de gemeentelijke organisatie, overheidsdeelnemingen en verbonden partijen.

Voor een benchmarking op financieel gebied maken wij graag gebruik van de data van IV3 (Informatievoorschrift 3). Dit is een gestandaardiseerd systeem waarmee gemeenten, provincies en waterschappen financiële gegevens aanleveren aan het CBS. De gegevens zijn afkomstig uit de begroting, de tussentijdse rapportages en de jaarrekening. De indeling van IV3 is uniform; alle gemeenten maken gebruik van dezelfde rekeningenstructuur, die vastligt in onder andere het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

Hoewel een gemeente vrijheid heeft zelf programma’s aan te wijzen in de begroting en rekening, is zij volgens het BBV verplicht de  begroting en rekening in te delen in 64 taakvelden, waaraan elke uitgave of ontvangst gekoppeld dient te zijn. Binnen elk taakveld worden vervolgens vaste ‘kostensoorten’ (zoals lonen en salarissen, inkoop derden) onderscheiden. Dit maakt het mogelijk de financiële gegevens van gemeenten goed te vergelijken.

Naast de benchmarking via IV3-data maken wij ook graag gebruik van de door ons ontwikkelde methode van de Casco-gemeente. Hierbij maken wij  per taakveld financieel inzichtelijk welk deel door ‘juridische’ verplichtingen vastligt en welk deel vrije ruimte biedt voor het gemeentebestuur om eigen keuzes te maken en ambities te formuleren.