Gedachtenoefening kostenreductie voor gemeenten

Dit jaar stellen gemeenten de definitieve begroting voor het ravijnjaar 2026 op. Gemeenten verwachten een begrotingstekort van 1,1 miljard in 2026. Dat is ongekend. Toch is de terugval van inkomsten uit het gemeentefonds niet geheel onbeheersbaar. KokxDeVoogd pleit voor het terugbrengen van realisme in de financiële huishouding en geeft enkele handvatten.

Om gericht en verantwoord met kostenreductie aan de slag te gaan, maken we onderscheid in uitvoeringskosten en programmakosten. Dit onderscheid is relevant, omdat de beheersing van deze kosten elk om een eigen benadering vragen. We lichten dit toe.

Uitvoeringskosten versus programmakosten

Uitvoeringskosten zijn alle kosten die samenhangen met de organisatorische infrastructuur en het draaiend houden van de organisatie. Het gaat hierbij om de randvoorwaardelijke uitgaven die nodig zijn om een organisatie te laten functioneren. Denk aan de salarissen van medewerkers, huisvestingskosten, ICT-systemen, managementlagen, administratieve ondersteuning en opleidingen. Dit zijn de kosten die nodig zijn om de basis op orde te hebben, maar die niet direct bijdragen aan de primaire doelstelling van de organisatie.

Programmakosten daarentegen zijn direct gerelateerd aan de inhoudelijke doelstellingen en activiteiten van een organisatie. Deze kosten representeren de feitelijke uitvoering van het beleid of de dienstverlening. In de context van de overheid of maatschappelijke instellingen gaat het om concrete interventies, directe hulpverlening, verstrekken van subsidies, het leveren van specifieke diensten en het realiseren van projecten die de corebusiness vormen.

Het verschil is te illustreren in het voorbeeld van het theater: uitvoeringskosten zijn de kosten voor het gebouw, de technische installaties en het ondersteunende personeel, terwijl programmakosten de kosten zijn voor de daadwerkelijke voorstellingen, de acteurs en de decors. De uitvoeringskosten zijn noodzakelijk om de voorstellingen mogelijk te maken, maar leveren niet direct de artistieke waarde.

In de praktijk is het onderscheid tussen beide kostensoorten belangrijk voor transparantie, verantwoording en efficiënte bedrijfsvoering. Organisaties streven ernaar om de uitvoeringskosten zo laag mogelijk te houden, zodat zoveel mogelijk middelen kunnen worden besteed aan de programmakosten - oftewel, de daadwerkelijke maatschappelijke of organisatiedoelen. De programmakosten zijn dus eigenlijk ‘het kind’ en de uitvoeringskosten ‘het badwater’.

Beïnvloedbaarheid van programmakosten

Programmakosten zijn in het algemeen minder beïnvloedbaar dan uitvoeringskosten, al is het niet onmogelijk. De grondslag waarop programmakosten worden gemaakt kan niet zomaar worden gewijzigd. Hiervoor is besluitvorming nodig door de gemeenteraad. Daarnaast dienen deze beslissingen in de verordeningen te worden verwerkt (zoals besluiten of vergoeding van een televisie wel of niet onderdeel moet zijn van de bijzondere bijstand, of wanneer wordt doorwezen naar gecontracteerde jeugdzorg). Reduceren van programmakosten is meestal ook politiek gevoeliger dan reductie van de uitvoeringskosten. Soms zijn deze besluiten welhaast existentieel: kan een gemeente van 25 duizend inwoners zich nog een eigen zwembad, theater en middelbare school veroorloven?

Het is heel lastig om dan als gemeentebestuur over je eigen schaduw heen te stappen en het voorzieningenniveau te schrappen ten faveure van de financiering van de kostbare medebewindstaken die het Rijk aan de gemeenten heeft opgelegd. Veel gemeenten hebben daar dan ook een grens getrokken.

In de praktijk blijkt dat gemeenten in de uitvoering van de medebewindstaken mogelijkheden hebben om de programmalasten te beperken, bijvoorbeeld op het gebied van jeugdhulp. Dit kan worden bereikt door ‘strenger’ te zijn bij de toekenning van de duurdere jeugdhulpvormen. Het risico hiervan is dat dit soms boze burgers oplevert (want die vinden dat ze er recht op hebben) maar dit mag er niet voor zorgen dat gemeenten rationalisering van programmakosten dan maar uit de weg gaan.

Er bestaat immers geen ‘recht’ op zorg. Wel hebben gemeenten de plicht om een passend aanbod beschikbaar te hebben. Gemeenten en huisartsen bepalen dan welke zorg nodig en passend is in een bepaalde specifieke situatie. Hoewel dit soms wel wordt gedacht, zullen hier met name de midden- en hogere inkomens ‘last’ van hebben, niet de lagere inkomens. De regio Rotterdam-Rijnmond bijvoorbeeld kent een populatie met één van de laagste gemiddelde inkomens van Nederland, maar de gemeente komt al jaren goed uit met het budget voor Jeugdhulp.

Beïnvloedbaarheid van uitvoeringskosten

Dan de beïnvloedbaarheid van de uitvoeringskosten. De beslissing om uitvoeringskosten te beperken (of te verhogen) ligt in de regel lager in de organisatie. De raad heeft via de begroting de budgettaire kaders afgegeven. Zolang binnen deze kaders wordt bewogen kan het college of de daartoe gemandateerde ambtenaar zelfstandig beslissingen nemen over het maken van uitvoeringskosten.

Enkele van de mogelijkheden om te besparen op de uitvoeringskosten is reëel begroten en rationaliseren van werkprocessen.

Reëel begroten
In de praktijk blijkt dat veel ambities niet worden behaald omdat er geen tijd voor is of geen personeel kan worden vrijgemaakt. Regelmatig komt het voor dat gemeentelijke jaarrekeningen overschotten laten zien. Dit strookt niet met de tekorten op de begroting. Door reëel te begroten kan een deel van de lucht in de kostenramingen worden weggenomen. Uiteraard heeft het ook weer zijn functie om lucht in onderdelen van de begroting te laten zitten (afdelingsbuffer in slechte tijden) maar dit kunnen we ons in 2026 echt niet meer veroorloven.

Rationaliseren van standaard werkprocessen
Kostenbesparingen zijn veelal mogelijk door een doelmatigere ordening van taken en processen en het automatiseren van standaard werkzaamheden. Hierbij kunnen vier principes in het achterhoofd worden gehouden:

1. Wet van Parkinson
   Cyril Northcote Parkinson (die overigens een naam heeft die klinkt als een erfelijke aandoening) stelde vast dat werk altijd uitdijt om de beschikbare tijd te vullen. Oftewel, geef een ambtenaar een simpele taak die in een uur kan worden gedaan, en binnen de kortste keren heeft hij een werkgroep, een commissievergadering en een PowerPoint-presentatie nodig om hem er een maand over te laten doen. En natuurlijk vraagt hij een assistent aan. Of twee.
2. Wet van Brooks
   Frederick Brooks ontdekte dat het toevoegen van extra mensen aan een project dat achterloopt, het alleen maar verder vertraagt. Vooral in de softwarewereld: als je al te laat bent met het bouwen van een IT-systeem, helpt het niet om er tien extra programmeurs bij te zetten. Ze moeten eerst snappen wat de bestaande chaos is, krijgen ruzie over code-stijl, en uiteindelijk heb je twintig man nodig om de puinhoop op te ruimen die de nieuwe mensen hebben gemaakt.
3. Wet van Say
   Jean-Baptiste Say stelde dat aanbod zijn eigen vraag creëert. Met andere woorden: als je genoeg spullen maakt, zullen mensen ze vanzelf kopen. In theorie prachtig, in de praktijk is dit de reden waarom garageboxen volstaan met onverkochte fidget spinners, VR-headsets en broodbakmachines. Een beetje zoals die ambtenaar die een verslag schrijft dat niemand leest, maar waar hij zelf wel trots op is.
4. Peter Principle
   Laurence J. Peter ontdekte dat in een hiërarchie, mensen worden gepromoveerd totdat ze een functie bereiken waar ze volledig incapabel voor zijn. Oftewel, je bent een briljante verkoper → promotie naar salesmanager → volslagen ramp → blijft daar zitten, want terug naar je oude baan zou gênant zijn. Dit verklaart een hoop over sommige ministers, directieleden en managers die een Excel-bestand behandelen als een radioactieve paddenstoel.

Als deze wetten één ding bewijzen, is het dat bureaucratie een kunst op zich is - een kunst waarbij efficiency ver te zoeken is, maar vergaderuren zijn er des te overvloediger. Hoewel de aandacht voor arbeidsstudies (en het opsporen van uitvoeringsinefficiënties) als gevolg van de personele schaarste minder populair is geworden, zijn alle genoemde verschijnselen in meer of mindere mate aanwezig in overheidsorganisaties (en in mindere mate in het bedrijfsleven, hoewel hier het zelfreinigend vermogen logischerwijs groter is).

De ‘Casco-Gemeente’ als oplossing

De Casco Gemeente van KokxDeVoogd legt bij uw organisatie de pijnpunten op tafel en geeft handvatten. Dit door voor zowel de programma- als de uitvoeringskosten de beïnvloedbaarheid (de ‘knoppen’) in beeld te brengen. In deze periode van personele schaarste geen overbodige luxe. Mede door gebruik te maken van de ruimte die de wet biedt brengen wij de maximaal haalbare kostenreductie in kaart.