De noodzaak voor gemeenten om regionaal samen te werken

Gemeenten worden geconfronteerd met een steeds groter wordend takenpakket en een toenemende complexiteit van maatschappelijke opgaven. In veel gevallen zijn deze maatschappelijke opgaven of nieuwe taken te groot of complex om als individuele gemeente op te kunnen pakken. Daarom werken decentrale overheden steeds meer en intensiever op regionale schaal met elkaar samen.

Deze intensivering van regionale samenwerking is niet onomstreden. Zo is er met regelmaat kritiek op de mogelijkheden van volksvertegenwoordigers om deze regionale samenwerkingsverbanden te sturen en te controleren. Als gevolg hiervan is er de afgelopen jaren een scala aan veronderstelde oplossingen voor dit democratisch tekort geformuleerd. Deze variëren van het voorzien in nieuwe (juridische) instrumenten voor raadsleden tot de noodzaak van een grondige verbouwing van het Huis van Thorbecke.

De vraag is echter of dit een logische denkrichting is voor het terugdringen van het veronderstelde ‘democratisch tekort’ bij regionale samenwerkingsverbanden. Deze vraag nemen we in deze blog nader onder de loep.

Waarom kiezen gemeenten voor samenwerking?

Voordat we überhaupt naar oplossingsrichtingen voor een ervaren democratisch tekort kijken, is het van belang te duiden waarom gemeenten in toenemende mate samenwerken. Of scherper gezegd: waarom gemeenteraden ervoor blijven kiezen om taken en beleidsvelden in gemeenschappelijke regelingen onder te brengen. Vrijwel elke gemeenschappelijke regeling wordt immers opgericht met toestemming van de betrokken gemeenteraden. 1

Wanneer we de aard van het groeiende aantal regionale samenwerkingsverbanden tegen het licht houden, zien we dat regionale samenwerking veelal opgavegerichte samenwerking is. 2 Decentrale overheden slaan de handen ineen om regionale opgaven te realiseren, gedecentraliseerde taken uit te voeren en/of (soms noodzakelijke) schaalvoordelen te creëren. Dit is in de cijfers ook terug te zien: samenwerkingsverbanden richten zich meestal op één beleidsveld, waarbij het vooral gaat om het aanpakken van gemeenschappelijke opgaven in het fysiek, economisch en sociaal domein. 3

In de bestuurskundige theorie wordt deze toename in opgavegericht werken geduid in verschillende contexten 4, zoals de verschuiving naar het paradigma van New Public Governance, waarbij beleidsvorming in een steeds dynamischere context plaatsvindt. Die context bestaat niet langer uit één bestuurlijke entiteit of één bestuurslaag, maar vormt zich dwars door bestaande grenzen en bestuurslagen heen. Grenzen tussen bestuurslagen en beleidsvelden vervagen daarbij. 5 Daarbij komt dat de samenleving steeds vaker wordt geconfronteerd met opgaven en problemen die niet opgelost kunnen worden door één entiteit, zoals één gemeente. Het gevolg: een grotere roep om samenwerking en onderlinge coördinatie, waarbij niet de institutionele kaders maar de opgaven centraal worden gezet. 6

De gevolgen van een opgavegerichte benadering

Deze opgavegerichte benadering leidt er allereerst toe dat gemeenten voor verschillende opgaven een diversiteit aan samenwerkingspartners hebben. Het feit dat institutionele kaders daarbij niet langer leidend zijn blijkt ook in de praktijk: zo lijken gemeenten zich bij de keuze in samenwerkingspartners erg weinig aan te trekken van kaders als provincie- of waterschapsgrenzen. 7 Het leidt daarnaast ook tot flexibeler gedrag: samenwerkingsverbanden worden aangegaan, maar overheden besluiten ook om uit te treden, of samenwerkingsverbanden als geheel op te heffen. 8  Immers: wanneer de opgave niet langer om samenwerking vraagt is er geen verplichtend institutioneel kader om de samenwerking in stand te houden. De keuze in samenwerkingspartners wordt dus niet zozeer ingegeven door institutionele of staatsrechtelijke kaders (institutionele logica) maar door maatschappelijke opgaven (opgavegerichte logica).

Tot zover geen problemen. Immers: burgers mogen van de overheid verwachten dat zij zich aanpast aan veranderende omstandigheden en adaptief is om maatschappelijke opgaven zo goed mogelijk op te pakken. Bij deze toenemende regionalisering van gemeentelijk beleid kunnen echter ook kanttekeningen gezet worden. Raadsleden ervaren moeite om ‘grip’ en ‘regie’ te houden op deze regionale samenwerkingen en de effecten daarvan op wat ‘democratische legitimiteit’ wordt genoemd komt vaak terug. Wat echter opvalt is dat de remedie veelal wordt geformuleerd in structuuroplossingen.

De institutionele oplossing: voeg een bestuurslaag toe

Zo is een veronderstelde oplossing het toevoegen van een extra bestuurslaag op het niveau van de regionale samenwerking. 9 Op het eerste gezicht een logische oplossing: gemeenten werken regionaal samen, er is sprake van een democratisch tekort, voeg een bestuurslaag toe op het niveau van de regionale samenwerking en het probleem lijkt opgelost. Maar zo simpel als het lijkt, zo complex is de concrete uitwerking ervan. Zo levert dit idee allereerst tal van praktische bezwaren op.

Allereerst is er een gebrek aan congruentie tussen samenwerkingsverbanden, waardoor het voor veel gemeenten al een vraagstuk zou zijn hoe die vierde bestuurslaag überhaupt gepositioneerd zou moeten worden. Daarnaast zijn ervaringen met structuuroplossingen in het verleden niet positief gebleken 10 en ligt bij nieuwe bestuurslagen het gevaar van verkiezingsmoeheid op de loer. 
Maar een fundamenteler knelpunt is vooral de onderliggende institutionele logica achter deze oplossing. Deze is niet te rijmen met de opgavegerichte logica die deze regionalisering in eerste instantie heeft veroorzaakt. Door een sterk opgavegerichte benadering bewegen gemeenten mee met de dynamiek van de maatschappelijke opgave, met een diversiteit aan (al dan niet tijdelijke) samenwerkingspartners als gevolg. Deze dynamiek is niet vast te leggen in een vast institutioneel kader als een bestuurslaag.

Ofwel: het vastleggen van opgavegerichte samenwerkingen in een bestuurslaag is onlogisch, omdat maatschappelijke opgaven ook niet vastliggen.

Wat dan wel?

Gemeenteraadsleden geven vaak aan moeite te hebben om ‘grip’ of ‘controle’ te krijgen op regionale samenwerkingsverbanden. Maar we moeten oppassen om te snel in structuuroplossingen te denken waarbij de problematiek omtrent de democratische legitimatie van regionale samenwerkingsverbanden buiten de verantwoordelijkheid van raadsleden zelf wordt gelegd. Dat begint bij het besef dat wanneer een raad toestemming geeft voor het aangaan van een gemeenschappelijke regeling, zij ook bewust kiest voor gedeelde zeggenschap op het beleidsterrein waarop de samenwerking wordt aangegaan.

En ook mag van een gemeenteraad, in samenspel met het college, griffie, en de organisatie van de regeling zelf, gevraagd worden inspanningen te leveren om dit democratische gehalte te vergroten. Aan de formele instrumenten ligt het niet: deze zijn ruimschoots voor handen. Het knelpunt is vaker cultureel: een cultuur van betrokkenheid bij regionale samenwerking komt men in gemeenteraden (te) weinig tegen. Dan gaat het niet alleen om het benutten van formele instrumenten, maar veel vaker informele: het benutten van mogelijkheden voor informatievoorziening, het leggen van contact tussen raad en regeling, het als raad verdelen van de workload en het scherp hebben met welk belang de eigen gemeente deelneemt aan de regeling.

Laten we de focus dus vooral verleggen: van structuuroplossingen naar cultuuroplossingen. Want een cultuurverandering kost tijd, maar levert nog altijd sneller resultaat op dan een verbouwing van het Huis van Thorbecke.

1. Zoals artikel 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen als sinds de introductie van de wet vereist. Desalniettemin is er ook sprake van een (beperkt) aantal verplichte vormen van regionale samenwerking. 
2. Zie ook staat van het bestuur 2020, p.98
3. Staat van het bestuur 2020, p. 82
4. Zie bijvoorbeeld: Anderson, R., De implementatie van opgavegericht werken binnen gemeenten, 30 juni 2018, p.168. 
5. Koppejan & Coliba, 2013, Transformations Towards New Public Governance: Can the New Paradigm Handle Complexity?, International Review of Public Administration, 18:2, 1-8
6. Koppejan & Coliba, 2013, Transformations Towards New Public Governance: Can the New Paradigm Handle Complexity?, International Review of Public Administration, 18:2, 1-8 
7. Zie voor een illustratie hiervan: Mijn kaarten – RegioAtlas brengt regionale samenwerking in kaart
8. Het ontbreekt aan precieze cijfers omtrent uittredingen uit samenwerkingsverbanden. Illustratief is wel dat de vereisten aan gemeenschappelijke regelingen wat betreft de uittredingsbepalingen verzwaard zijn met de recente wijziging van de Wgr. 
9. Zie hiervoor bijvoorbeeld de diverse publicaties omtrent de federatiegemeente, of de publicaties omtrent een verondersteld taboe op de vierde bestuurslaag. 
10. Zie: ROB, Droomland of Niemandsland, p. 33