Menselijke maat meetbaar: dilemma’s bij uitleg regelgeving

Er bestaat bij de overheid een spanningsveld tussen enerzijds het streven naar efficiëntie en iedereen volgens de regels gelijk behandelen en, anderzijds, de wens om rekening te houden met de persoonlijke situatie van mensen. Dit laatste wordt ook wel aangeduid met ‘de menselijke maat’. I&O Research deed samen met de rekenkamercommissie onderzoek naar dit fenomeen in Veenendaal. Wat betekent deze menselijke maat? In welke domeinen komt deze in de knel? Voor welke uitvoeringsdilemma zorgt dit?

Om antwoord te kunnen geven op deze vragen identificeerden we eerst de onderwerpen die relevant zijn op het gebied van de menselijke maat. Tijdens deze fase voerden we een documentanalyse uit en spraken we met vertegenwoordigers van inwoners. Daarnaast droegen raadsleden en medewerkers van de gemeente Veenendaal onderwerpen aan via een online vragenlijst. Op basis hiervan kozen we vier casussen uit. Deze vier casussen zijn verder onderzocht, onder meer door te spreken met betrokken ambtenaren in interviews en groepsgesprekken.

De ‘menselijke maat’ ontleed

Vrij snel constateerden we dat er geen eenduidige definitie voor ‘de menselijke maat’ bestaat. Het blijkt te zijn verworden tot een containerbegrip. In eerdere onderzoeken zijn dan ook uiteenlopende beschrijvingen te vinden. Twee perspectieven staan echter altijd centraal in die beschrijvingen: 1) het perspectief van inwoners (behoeftes, belangen en omstandigheden) en 2) het perspectief van de gemeentelijke organisatie (die in beleid en uitvoering rekening dient te houden met de inwoner).

Maar deze perspectieven maken nog niet duidelijk wat ‘de menselijke maat’ nu zo menselijk maakt. Laat staan hoe deze gemeten kan worden. In het onderzoek hebben we daarom een aantal kernwaarden van de menselijke maat verder geconcretiseerd, aan de hand waarvan het begrip meetbaar gemaakt kon worden. De kernwaarden zijn:

1. Regelgeving: wet- en regelgeving is uitlegbaar en hierin is ruimte om maatwerk toe te passen
2. Toepassing: passende dienstverlening met aandacht voor de situaties van inwoners. Inwoners kunnen rekenen op fatsoenlijke, tijdige en respectvolle behandeling door middel van persoonlijk contact.
3. Toelichting: tijdige communicatie naar de inwoner en duidelijke, heldere communicatie over de geboden oplossing of het genomen besluit.
4. Organisatie/cultuur: medewerkers krijgen de ruimte en tijd om maatwerk te leveren en benutten die ook.

Is één definitie van ‘de menselijke maat’ wel wenselijk?

Een van de eerste bevindingen was dat de gemeente Veenendaal geen centrale definitie voor ‘de menselijke maat’ hanteert. Het bleek echter ook de vraag of een centrale, vastgestelde definitie, wel zo wenselijk is. Dit komt volgens medewerkers met name omdat de menselijke maat tussen verschillende beleidsterreinen op een andere manier ‘doorwerkt’. Binnen het sociaal domein betekent de menselijke maat de nadruk leggen op de persoonlijke situatie en/of de hulpvraag van de inwoner, om daar vervolgens een passende oplossing voor te vinden. In het fysieke domein bleek het oog voor de persoonlijke situatie van inwoners daarentegen minder expliciet aan de orde: bij beoordeling van bijvoorbeeld een vergunning voor een verbouwing weegt het principe van rechtmatigheid en ‘gelijke monniken, gelijke kappen’ zwaarder. In het fysiek domein is het volgen en toelichten van de wet- en regelgeving leidend. Knelpunten en uitvoeringsdilemma’s op het gebied van de menselijke maat manifesteren zich dan ook op een heel andere wijze in deze twee domeinen.

Capaciteit en beschikbare middelen zorgen voor uitvoeringsdilemma’s in sociaal domein

Binnen het sociaal domein in Veenendaal is onder andere gekeken naar het toekennen van Wmo-voorzieningen en handhaving binnen de Participatiewet. We concluderen dat aspecten van de menselijke maat terugkomen in beleidsdocumenten en dat medewerkers waar we mee spraken de menselijke maat op het netvlies hebben. Toch bleken er meerdere uitvoeringsdilemma’s te bestaan.

Wmo-consulenten moeten soms scherpe afwegingen maken over het toekennen van maatwerkondersteuning. Bij de Wmo ervaarden ambtenaren te weinig tijd om zich voldoende in de persoonlijke situatie van alle inwoners te verdiepen. Dit staat volgens hen haaks op het kunnen verlenen van maatwerk en het toepassen van de menselijke maat. Een aanvullend budget dat beschikbaar is gesteld bracht geen verbetering: verantwoording van een dergelijk aanvullend budget is voor medewerkers lastig. Bijvoorbeeld waarom inwoner A wel aanvulling krijgt uit het maatwerkbudget en inwoner B niet. Ook komen bij handhaving op de Participatiewet situaties voor waarin het volgens medewerkers ‘menselijker’ is om een overtreding door de vingers te zien, maar tegelijkertijd speelt ook het belang om geen precedent scheppen. Daarom treden handhavers in een dergelijke situatie soms strenger op dan ze eigenlijk zouden willen en dat voelt niet altijd goed

Dilemma: Juridisch correct of begrijpelijke taal?

In het fysieke domein ervaren medewerkers knelpunten in de communicatie. De communicatie is niet passend, omdat de brieven over (bijvoorbeeld) een genomen besluit te juridisch van aard zijn. Deze zijn daarom nauwelijks te begrijpen voor veel inwoners. Het dilemma voor medewerkers is dat een brief tegelijk wél juridisch kloppend moet zijn. De slag om dergelijke brieven en informatie te verduidelijken wordt echter nog onvoldoende gemaakt. Hierdoor staat ook het rechtszekerheidsbeginsel onder druk: iemand die wet- en regelgeving niet begrijpt is mogelijk onbewust in overtreding met alle gevolgen van dien. Er lijkt duidelijk een behoefte te zijn om de complexe wet- en regelgeving te verduidelijken en toegankelijker te maken voor inwoners.

Hoe verder?

Naar aanleiding van dit onderzoek formuleerden we twee aanbevelingen. Eén voor de gemeenteraad, en een voor het college van B&W. Aan de gemeenteraad is geadviseerd om bij het vaststellen van nieuwe beleidskaders en beleidsregels, de kernwaarden van de menselijke maat in de stukken op te nemen. Dit maakt het toetsen van de menselijke maat (op onderdelen) mogelijk. Het college is geadviseerd om de begrijpelijkheid van brieven en beschikkingen te verbeteren, zodat inwoners in simpele formuleringen uitleg krijgen over de besluiten die hen aangaan.

Het onderzoeksrapport is 11 april 2023 gepresenteerd aan de raadscommissie en gepubliceerd. De twee aanbevelingen zijn in de raadsvergadering van 20 april 2023 unaniem overgenomen. In het derde kwartaal van 2023 geeft het college een terugkoppeling over de wijze waarop de aanbevelingen zijn opgepakt.

Links

• Download hier het hele rapport.
• Het rapport is ook te vinden op de website van de rekenkamercommissie Veenendaal, door hier te klikken.

Verantwoording

Het onderzoek voerden we in opdracht van de Rekenkamercommissie Veenendaal uit tussen mei 2022 en april 2023. Het kende drie fasen: 1) voorbereiding, 2) inventarisatie van mogelijke thema’s waar de menselijke maat kan knellen met gemeentelijk beleid en dienstverlening en 3) nadere analyse van vier gekozen thema’s waarin de mechanismen en impact rond de menselijke maat in detail zijn uitgewerkt. Hiertoe zijn documenten geanalyseerd en is gesproken met medewerkers van de gemeente, zowel in interviews als in groepsgesprekken. Daarnaast is ook inwonerperspectief betrokken door middel van gesprekken met belangengroepen en analyse van klachtenregistraties.