‘Richt centraal bureau voor integriteitsonderzoek op’

Een centraal bureau dat onderzoek kan doen naar integriteitsschendingen binnen de publieke sector is wenselijk, schrijft integriteitsexpert Alain Hoekstra die onlangs promoveerde op de inhoud en vormgeving van integriteitsmanagement binnen de publieke sector.

Waar was je benieuwd naar voor dit promotieonderzoek?

‘Ik heb altijd voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gewerkt en het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) opgericht. Later zat ik bij het Huis voor Klokkenluiders steeds dicht op de praktijk. Ik heb beleidsontwikkeling gezien en waar overheidsorganisaties mee worstelen. Die praktijk heeft mij aangezet tot deze wetenschappelijke onderzoeken. Het eerste wat ik wilde weten was: hoe komt dat beleid tot stand en hoe heeft zich dat ontwikkeld. De tweede vraag was: hoe wordt integriteit in de praktijk vormgegeven? Ik kijk daarvoor naar gemeenten, ministeries, waterschappen en private organisaties. Het laatste deel is meer theoretisch: wat zijn de criteria aan de hand waarvan je de kwaliteit van integriteitssystemen kunt doormeten? In veel overheidsorganisaties hebben gedragscode, vertrouwenspersoon, cursussen en trainingen vaak geen relatie met elkaar. Het zijn losse dingen. Uit mijn onderzoek blijkt dat het beter werkt als instrumenten betrekking op elkaar hebben, een groter verhaal en integriteitsplan dat het aanstuurt.’

Waar worstelen overheidsorganisaties mee?

‘Voor grote organisaties is het relatief gemakkelijk om integriteitsbeleid op orde te krijgen, want zij hebben geld en capaciteit. Er is een integriteitsunit of -bureau. Maar kleine gemeenten hebben die mogelijkheden niet. Dan is het ingewikkeld om integriteitsbeleid op orde te krijgen en daar worstelen ze mee. Grote organisaties worstelen eerder met hoe ze integriteit langdurig op de agenda houden, of beleid wel werkt en hoe je dat meet. Ontwikkelt het integriteitsbeleid zich mee met de praktijk?’

Je benoemt vier vormen van bestaande integriteitssamenwerkingsverbanden. Die kunnen een eind aan die worsteling maken?

‘Dat kan inderdaad een oplossing zijn. Bij de eerste vorm gaan een aantal gelijksoortige organisaties, zoals gemeenten of waterschappen, samen aan de slag om een toolkit integriteit, een functieprofiel voor vertrouwenspersonen of een onderzoeksprotocol te ontwikkelen. Als dat klaar is, kan de samenwerking worden opgeheven. Het is vrij informeel van aard. De tweede vorm is ‘de pool’. Grote gemeenten lenen capaciteit uit aan kleine buurgemeenten, zoals integriteitstrainers. Daar liggen formele contracten en een vergoeding aan ten grondslag. Zo leende Amsterdam integriteitsonderzoekers uit aan een buurgemeente. De derde vorm is het forum: informele bijeenkomsten bij de overheid en het bedrijfsleven met veel organisaties. Integriteitscoördinatoren komen een paar keer per jaar bij elkaar om dilemma’s, trends en best practices uit te wisselen op het gebied van integriteitsmanagement. Daar geldt de Chatham House Rule (vertrouwelijkheid, WB). De bijeenkomsten zijn vrijblijvend, om meer kennis op te doen en te inspireren.

De vierde vorm is de meest ingewikkelde en alleen toepasbaar in de private sector: de spreekbuis of megafoon. Stel een sector lijkt nieuwe regelgeving te krijgen, dan wil de sector graag aan tafel om de regelgeving te beïnvloeden. Organisaties gaan dan samenwerken en presenteren zich als aanspreekpunt van de sector om wetgeving voor hen in de goede richting te beïnvloeden. Een ander voorbeeld is als een sector onder vuur ligt en de reputatie wordt bedreigd. Dan gaan ze samenwerken om het beeld te veranderen. Deze samenwerkingsverbanden hebben de toekomst. Branche- en koepelorganisaties en het ministerie zouden deze moeten stimuleren. Het is een hele efficiënte, effectieve manier om krachten te bundelen en organisaties zijn zo in staat om de integriteit beter op orde te krijgen.’

Je presenteert ook twee integriteitskaders om te gebruiken voor het beoordelen van de kwaliteit van integriteitssystemen en -programma’s. Hoe zien die eruit?

‘Het eerste kader is een model dat ik eerder gebruikte voor een vergelijkende studie in Antwerpen, Amsterdam en München. Het model is ontwikkeld door de vakgroep van Leo Huberts bij de VU. Het bestaat uit elementen die voorzien in een compleet en effectief integriteitsmanagementsysteem, zoals aandacht voor integriteit: zet het regelmatig op het programma, het management moet het belangrijk vinden, want dan gaat het balletje rollen. Wees duidelijk: je moet weten waar je het over hebt. Wat is de definitie en de visie van de organisatie op integriteitsbevordering? Wat is je doel en ambitie? Als die er niet zijn, is de kans gering dat het een succes wordt. Ethisch leiderschap in de top is ook een element. Het is belangrijk integriteit te erkennen, er middelen voor vrij te maken en een integriteitscoordinator aan te stellen. En er moet evenwicht zijn tussen hard & soft controls. Binnen integriteitsmanagement zijn er twee strategieën: regel-georiënteerd en moreel-georiënteerd. Het meest efficiënt is beiden goed te combineren en binnen de organisatie in evenwicht te laten zijn. Dan heb je nog instrumenten die je wilt implementeren, zoals een meldregeling, vertrouwenspersoon, onderzoeksprotocol, gedragscode en trainingen. En dan kom je op ‘organisatie’: hoe geef je de zorg voor integriteit vorm? Met een coördinator of manager? Met een bureau? Of als onderdeel van het integriteitsmanagement. Je moet nadenken over hoe je integriteit wilt managen.’

Kunt u een algemene voorzet doen?

‘Interessant aan de vergelijkende studie was dat München veel aan het doen was op het gebied van integriteitsmanagement, maar het woord “integriteit” niet gebruikte. Het was compliance of anti-corruptie. En er waren allerlei verschillende lokketten: omgangsvormen, racisme, corruptie. Heel gefragmenteerd. Er was geen samenhang en ze hadden niet hetzelfde perspectief. In Antwerpen werd het woord “integriteit” inmiddels wel gebruikt. Het is daar meer gangbaar geworden. Er is een commissie, bestaande uit externen en parttimers, die integriteit managet. Heel informeel en low profile. In Amsterdam heb je een integriteitsbureau met 25 fte. Van onderzoekers tot vertrouwenspersonen en risicoanalisten. Dat is stevig en formeel vormgegeven. Je hebt nooit een 100 procent waterdicht systeem en je weet één ding zeker: het gaat ooit een keer mis. Maar wees dan voorbereid met een goede meldregeling, vertrouwenspersoon en deugdelijk onderzoeksprotocol. Het laatste aandachtsgebied is kritische reflectie: beleid onder de loep nemen. Als het werkt, pas het dan aan de eisen van de tijd aan, kijk naar het type meldingen. Als ergens een grote toename is, dan is het tijd voor extra beleid. Zo vergroot je het lerende vermogen van het integriteitssysteem.’

Het tweede kader bestaat uit een aantal normen waaraan een integriteitsprogramma moet voldoen om in zichzelf integer te zijn. Welke zijn dat?

‘Integriteit wordt vaak vertaald door het woord: heelheid, iets wat bij elkaar hoort. Belangrijkste punten in dit verband zijn: authenticiteit, maatwerk, maatschappelijke inbedding en het organiseren van lerend vermogen. Authentiek betekent goede intenties hebben met beleid en de integriteit bevorderen en vergroten. In praktijk is het niet altijd uit goede intentie, maar om een vinkje te halen, te voldoen aan de wet en aan de buitenwacht laten zien wat je doet. Het moet dus echt zijn. Anders is het niet integer. Maatwerk betekent dat het bij de organisatie moet passen. Men kijkt vaak naar de modelcode en doet dan “zoek en vervang” zonder dat het bij de specifieke eisen van de organisatie past. Goed integriteitsbeleid is maatwerk. Maatschappelijke inbedding betekent dat het beleid moet passen bij de opvattingen van de maatschappij over integriteit. Het is een relationele waarde en moet geijkt zijn in de maatschappij, niet losgezongen ervan. Lerend vermogen betekent ontwikkelen, evalueren en bijstellen. Bij social media werd binnen ambtenarij bijvoorbeeld niet snel stilgestaan, maar we zagen dat ambtenaren private opvattingen gingen etaleren over het beleid van de minister. Daar waren ze niet op voorbereid. Dat zie je nu wel terug in gedragscodes: wat zijn de grenzen van de vrijheid van meningsuiting? Me too en grensoverschrijdend gedrag vinden nu ook hun weg in het integriteitsbeleid. En ook AI zou een organisatie daarin moeten verdisconteren.’

Een van uw aanbevelingen is om bestaande integriteitsonderzoeken te integreren. Waarom?

‘Als je kijkt naar afgelopen jaar, dan zie je dat verschillende beleidsonderzoeken naar integriteit zijn uitgevoerd. Het gaat om de implementatie van het beleid, de integriteitsbeleving en om integriteitsdilemma’s. Op zich is dat heel goed, want alleen als je het meet en doorlicht weet je hoe het ervoor staat en houd je de aandacht vast. Maar wat mij opvalt: die verschillende onderzoeken staan geheel los van elkaar. Maar wat is het beeld als verschillende onderzoeken naast elkaar legt, wat is de rode draad? Je had bijvoorbeeld de monitor integriteit en veiligheid van I&O Research, maar ook een onderzoek naar morele vragen voor rijksambtenaren en de Rapportage Personeel Rijk, alle drie in splendid isolation. Coördineer dat beter vooraf en achteraf. Het ministerie zou die conceptueel op elkaar aan moeten laten sluiten. In 2016 is jammer genoeg de stekker uit het BIOS getrokken. Maar een eenheid die de overheid ondersteunt in integriteitsbevordering en een coördinerende rol heeft om onderzoek bij elkaar te betrekken zou er wel moeten zijn. Het is een beetje preken voor eigen parochie, maar binnen het huidige openbaar bestuur wordt dat gemist.’

U pleit voor een centraal onderzoeksbureau voor integriteitsschendingen in de publieke sector.

‘Ja, er is nu een interessante discussie over de kwaliteit van integriteitsonderzoeken. Dat is niet goed. Er zou een kader moeten komen, zodat het op een deugdelijke manier wordt uitgevoerd. Er is nu een veelheid aan actoren die onderzoeken. Richt daarom een instituut op dat integriteitsonderzoeken gaat doen voor de hele overheid. Kleine gemeenten doen het nu zelf of besteden het uit, maar dat is niet altijd even adequaat. Zoveel schade moet je niet willen. Het wordt tijd voor een onafhankelijke centrale eenheid die dat gaat uitvoeren.’

Daarnaast beveelt u een coherente nationale integriteitsstrategie aan. Hoe ziet u dat voor u?

‘Twee jaar geleden stuurde het Netwerk Goed Besturen een brandbrief over integriteit, waarin het opriep te komen tot een veel betere integrale visie op integriteitsmanagement. De Ambtenarenwet kent een aantal integriteitsbepalingen, die voor elke organisatie gelden, maar hoe je dat doet staat vrij. Het ministerie van BZK is verantwoordelijk voor het integriteitssysteem en zou moeten nadenken over een goede visie op integriteit en integriteitsmanagement. Dat is iets anders dan maatregelen in de Ambtenarenwet, maar heeft meer samenhang. Het VU-systeem heeft bijvoorbeeld een integrale visie en er zijn ook al veel andere integriteitsmodellen beschikbaar, dus op naar een synthese.’