Arm en zwak de dupe

Hoe de verdeling van de decentralisatiegelden ook uitpakt, gemeenten moeten het met minder doen. Deloitte en Binnenlands Bestuur onderzochten welke gemeenten straks aan de rand van de financiële afgrond staan. 

Gemeentelijk Nederland wacht met ingehouden adem op de Moeder aller Circulaires. Bij het ter perse gaan van dit nummer werd die in de laatste meiweek verwacht. Ondanks het ontbreken van exacte cijfers, valt al veel te zeggen over de financiële positie waarin gemeenten vanaf 2015 komen te verkeren.

Neem allereerst de gemeenten die er nu al financieel zwak voor staan. Voeg daarbij de gemeenten die volgens de huidige verdeelsystematiek van het gemeentefonds een kwetsbare sociale structuur hebben (veel uitkeringsgerechtigden, veel lage inkomens, veel minderheidsgroepen). Combineer deze gegevens met de gevolgen van de herijking van het gemeentefonds, die eveneens per 2015 haar beslag krijgt. En met de gegevens over specifieke doelgroepen die al wel bekend zijn. De percentages 65-plussers bijvoorbeeld, zeggen iets over het beroep dat een gemeente kan verwachten op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Voor jongeren is door het Sociaal en Cultureel Planbureau en bureau Cebeon al een eerste berekening gemaakt van de bedragen die gemeenten vanaf komend jaar tegemoet kunnen zien. Voeg al deze ingrediënten bij elkaar en er doemt een beeld op van de risicogemeenten. Met soms verrassende resultaten.

Herijking
In april presenteerde Deloitte de financiële trendanalyse Deloitte Insight, met gegevens over gemeenten, provincies en ­waterschappen. Binnenlands Bestuur onderzocht de achterliggende data op de financiële positie van gemeenten na de decentralisaties. En ook na de herijking van het gemeentefonds. Deze herijking, waarbij de verdeling van zo’n 17 miljard euro die het rijk in 2014 aan gemeenten uitkeert opnieuw tegen het licht wordt gehouden, staat opmerkelijk genoeg geheel los van de nieuwe taken die gemeenten krijgen in het sociale domein – waarschijnlijk voor nog eens 16 miljard euro. Deze drie decentralisaties krijgen namelijk drie aparte verdeelmodellen. Met de aanpassing van het verdeelmodel voor het gemeentefonds erbij, krijgen gemeenten per 1 januari dus geld langs vier verdeelmodellen. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft zich hier half april in een brief aan minister Plasterk (Binnenlandse Zaken) kritisch over uitgelaten. Al deze nieuwe en aangepaste verdeelmodellen leiden tot herverdeeleffecten: ten opzichte van nu springt de ene gemeente er per 2015 beter uit dan de andere.

Ingewikkeld
Voor de decentralisatiebudgetten geldt in 2015 een op het oog eenvoudige manier van verdelen: neem de gemiddelde historische uitgaven over de jaren 2009, 2010 en 2011 en trek daar de door het kabinet opgelegde kortingen van af. Maar de praktijk is ingewikkelder. Zo zijn gemeenten voor de berekening van de ‘jeugdzorgconsumptie’ over die drie jaren mede afhankelijk van het beleid dat provincies voerden en het budget dat ze tot hun beschikking hadden. Hoe meer de provincie besteedde, hoe meer een gemeente straks per jeugdige krijgt. Verder zijn er bijvoorbeeld gemeenten met een sterke sociale cohesie, waar de inwoners de problemen met hun jongeren zelf oplossen. Zeg maar de participatiesamenleving avant la lettre. Door hun lage beroep op jeugdzorg in het verleden hebben ze vanaf januari per jongere minder te besteden. Het omgekeerde geldt voor gemeenten en provincies waar om wat voor reden dan ook verhoudingsgewijs veel geld in jongeren ging zitten. Deze gemeenten hebben vanaf januari 2015 veel meer te besteden. Zo kan het zijn dat een gemeente als Culemborg, met bovengemiddeld veel inwoners jonger dan twintig jaar, het volgens de eerste berekeningen in 2015 moet doen met 594 euro per jongere. Dat is iets meer dan de helft van het landelijk gemiddelde (919 euro). Landgraaf, met relatief weinig jongeren, heeft met de huidige inzichten per jongere ruim twee keer zoveel te besteden (1.197 euro).

Wat voor de jeugdzorg geldt, kan ook gelden voor de twee andere decentralisaties. Het Centraal Indicatieorgaan Zorg (CIZ), dat het recht op Awbz-zorg vaststelt, houdt er in principe landelijk overal dezelfde criteria op na. Maar gedurende enkele jaren kregen sommige zorgaanbieders een mandaat om zelf te indiceren. Die positie werd her en der misbruikt door zwaardere, dus duurdere zorg voor te schrijven dan nodig was (upcoding geheten). Mogelijkerwijs gaan sommige gemeenten daar het komend jaar de vruchten plukken, want hoe duurder de zorg in het verleden, hoe meer er straks naar de gemeentekas vloeit. Bureaucratisch werkende zorgkantoren, belast met de uitvoering van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz), pakken voor gemeenten in de betreffende regio’s voordelig uit. Deze kantoren hadden de afgelopen jaren immers hogere uitvoeringskosten.

Verdeelmodel
Natuurlijk weten ‘s rijks rekenmeesters dit ook. Vandaar dat die momenteel zitten te blokken op een eerlijk verdeelmodel voor de drie decentralisaties. Daarbij gelden niet de resultaten uit het verleden, maar objectieve maatstaven. Dit objectieve verdeelmodel moet vanaf 2016 van kracht worden. De Rfv gaat ervan uit dat dit model fors afwijkende resultaten zal laten zien ten opzichte van het verdeelmodel dat geldt voor 2015. De bedoeling is dat de objectieve verdeelmodellen voor de jeugdzorg en de zorg die vanuit de Awbz per 2015 naar de Wmo wordt overgeheveld, over een paar maanden gereed zijn. Gemeenten kunnen dan in 2015 alvast anticiperen op wat hen in 2016 te wachten staat, zodat ze met aanbieders over een langere termijn contractverplichtingen kunnen aangaan. Of het lukt om de objectieve verdeelmodellen tijdig te presenteren, moet nog blijken. Ingewijden vertellen dat het met het model voor de Wmo niet erg wil vlotten. Limburgse gemeenten hebben al aan de bel getrokken: het objectieve verdeelmodel van na 2015 kan voor hen zeer nadelig uitpakken ten opzichte van het historische verdeelmodel voor het komende jaar.

Om de zaak nog wat ingewikkelder te maken, gaat het gemeentefonds in 2016 ook weer een beetje op de schop. De herijking voor 2015 gaat namelijk niet over het gehele gemeentefonds, maar over ongeveer driekwart daarvan. Het vierde kwart herijking een jaar later. Met andere woorden: de cijfers voor 2015 zeggen heel weinig over de cijfers voor 2016. ‘De verdeling van middelen over gemeenten vertoont al met al een te weinig stabiel beeld’, laat de Rfv weten.

Nadeel
Terug naar de cijfers van Deloitte. Ze bevestigen het weinig stabiele beeld. Er zijn gemeenten met veel jongeren die er financieel zwak voorstaan, maar desondanks relatief weinig jeugdzorgbudget krijgen en daar bovenop ook nog een korting op de algemene uitkering uit het gemeentefonds. En andersom. Er zijn gemeenten met bovengemiddeld veel ouderen, die er financieel zwak voorstaan en daar bovenop ook nog minder algemene uitkering mogen verwachten. En andersom. Er zijn gemeenten die én sociaal kwetsbaar zijn én financieel zwak én nadeel ondervinden van de herijking. En andersom.

Bodegraven-Reeuwijk, Hendrik-Ido-Ambacht en Haren behoren tot de financieel zwakste gemeenten van Nederland. De eerste twee hebben een relatief hoog percentage jongeren, maar krijgen toch minder budget dan het landelijk gemiddelde. Haren moet ondanks haar financiële zwakte en bovengemiddelde vergrijzing 21 euro per inwoner inleveren op de algemene uitkering.

Verder is de situatie van een flink aantal gemeenten in krimpregio’s zorgelijk. Maar liefst 19 van hen staan er financieel nu al slecht voor, maar krijgen daar per 2015 nog een korting op de algemene uitkering uit het gemeentefonds overheen. Een aantal van hen (Groningen, Arnhem, Delfzijl, Almelo en Sittard-Geleen) komt bovendien als sociaal zeer kwetsbaar uit de analyse. Terwijl de vergrijzing en ontgroening er toeslaan, het beroep op bijstands- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen hoog is, de opleidingsniveaus en inkomens laag, gaan ze er verder op achteruit. Het is de vraag in welke mate deze gemeenten gecompenseerd worden via de verdeling van de decentralisatiegelden, in 2015 en daarna.