Rechter aan de keukentafel

Gemeentelijke vrijheid bij het vormgeven van de decentralisaties zorg, jeugd en werk leidt tot verschillen in dienstverlening aan burgers. Volgens hoogleraar Gijsbert Vonk kunnen gerechtelijke procedures gemeenten goudgeld gaan kosten.

Nederland is hard op weg een repressieve verzorgingsstaat te worden, zo hield Gijsbert Vonk vorige week aankomend juristen voor tijdens een gastcollege in Maastricht. Het gastcollege werd gehouden in de ‘proefrechtbank’; een van de collegezalen van de rechtenfaculteit. Toepasselijker kan het bijna niet, want Vonk verwacht dat rechters het druk gaan krijgen met de decentralisaties die op 1 januari hun beslag krijgen.

Vonk is dus kritisch over de drie decentralisaties in het sociaal domein, de zogeheten 3D’s. De hoogleraar sociale­zekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen voegt er zelf nog drie andere D’s aan toe. Hij noemt ze de drie zuilen van de tempel van de lokale verzorgingsstaat: decentralisatie, discretionariteit en disciplinering.

Over de eerste ‘D’ (decentralisatie) is hij kort. De overheveling van taken van rijk naar gemeenten is een geval medebewind, niet van autonomie. ‘Autonomie houdt in dat ook lokale belasting zou mogen worden geïnd ter dekking van de sociale uitgaven. Maar dat mogen gemeenten nauwelijks.’

Pleidooien om het lokale belastinggebied te verruimen, worden door het kabinet keer op keer van tafel geveegd. ‘Bij deze decentralisatie heeft de staat de kaders in wetten vastgelegd en gemeenten wordt gevraagd om uitvoering aan die wetten te geven.’

Wel hebben gemeenten – binnen die wettelijke kaders − de nodige beleidsvrijheid om de nieuwe taken uit te voeren. De grootste uitdaging zit ‘m hier in mogelijke rechtsongelijkheid: tot hoe ver mag die gaan nu we weten dat een groot deel van de regels nog steeds op landelijk niveau wordt vastgesteld?

Daarmee belanden we bij de tweede D – van discretionariteit (‘speelruimte’) – waar Vonk zich ook al druk over maakt. Hij wijst op het gevaar dat het oude monster van de willekeur zijn kop weer opsteekt. ‘Er wordt gehamerd op maatwerk; dat is het toverwoord bij deze decentralisaties. De gemeente staat dichter bij de burger, kan beter dan ‘Den Haag’ maatwerk leveren en daarom moeten gemeenten meer bevoegdheden en vrijheid krijgen.’ De hoogleraar waarschuwt voor de gevleugelde woorden waarmee de regering haar beleid aanprijst: ‘Keukentafel­gesprekken, eigen kracht en maatwerk worden gebruikt als schaamlap voor een bezuinigingsoperatie.’

Calculerend gedrag
De kosten van zorg, ondersteuning en (bijstands)uitkeringen stijgen sterk, onder meer omdat het huidige systeem tot calculerend gedag leidt. Vonk: ‘Als er voorzieningen zijn, maak je er gebruik van. Een wettelijke aanspraak genereert gebruik. Dat is dus een dood­lopende weg en daarom wordt er gehamerd op eigen kracht en eigen verantwoordelijkheid.’

Deels zit er wel wat in die maatwerk-­formule, stelt de hoogleraar. ‘Als iemand een aanvraag doet voor een scootmobiel, kan de gemeente beter en efficiënter bepalen waar behoefte aan is. Maar wat als je een gek als regisseur hebt, een regisseur die de pik op je heeft? Je bent dan overgeleverd aan de grillen van die ambtenaar.’ Veel gemeenten gaan immers volgens het concept ‘een gezin-een plan-een regisseur’ werken.

Van willekeurig handelen houden bestuursrechters volgens Vonk echter niet, en daarmee niet van discretionaire bevoegdheid. Veel beslissingen die aan die keukentafel worden genomen, zullen komend jaar op het bordje van de rechter terechtkomen komen, voorspelt de hoogleraar.

De toenemende beleidsvrijheid en de noodzaak van gemeenten om de benodigde bezuinigingen daadwerkelijk te realiseren, leiden in de ogen van Vonk tot een ‘preoccupatie met disciplinering van uitkeringsgerechtigden’: zijn derde D. Met name de Participatiewet is van deze disciplinering doordrongen. Bijstandsgerechtigden moeten bijvoorbeeld harder op zoek naar een baan, krijgen daarbij ‘kledingvoorschriften’ mee en als zij niet willen leren, worden ze gekort op hun uitkering. ‘Los van scholingsinstrumenten moeten gemeenten sanctiemogelijkheden hebben om mensen aan te spreken.’

Bij uitstek zal aan de onderkant van de arbeidsmarkt worden gehandhaafd, stelt Vonk. ‘Je ziet het nu al bij de strengere bijstandsregels, waarbij bijstandsgerechtigden snel worden gekort op hun uitkering. Dit gaat straks mogelijk ook gebeuren bij de Wmo, als het sociale netwerk niet wordt benut, terwijl dat wel zou kunnen. Dat zal dan misbruik van het niet-benutten van het sociaal netwerk worden genoemd. Voordat je het weet is er sprake van een repressieve verzorgingsstaat.’ In een dergelijke staat is de rechtspositie van burgers verzwakt, er is sprake van een partijdige overheid en ontstaat een nieuwe onderklasse.

Spanningen
Mag de ene gemeente een scootmobiel weigeren en uitkeringsgerechtigden harder aanpakken, en de andere gemeente niet? ‘Waar liggen de spanningen vanuit juridisch perspectief, waar liggen de uitdagingen voor de sociale rechtsstaat?’, aldus de retorische vraag van Vonk bij zijn gastcollege aan de toekomstige rechters en advocaten. Zijn antwoord: de eisen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid kunnen niet zomaar in de ban worden gedaan. ‘Nederland is een decentrale eenheidsstaat en we hebben de lokale democratie die de vinger aan de pols houdt. Als we het zo bezien, moeten we ophouden met zeuren.’

Helaas zit de wereld zo niet in elkaar, tekent Vonk daar meteen bij aan. Onder meer omdat ‘gemeenteraden er in veel gemeenten nauwelijks aan te pas komen. Gemeenten staan nu voor zulke grote uitdagingen, dat veel regionaal wordt uitbesteed.’

Vonk heeft het dan niet alleen over de talloze regionale samenwerkingsverbanden waar gemeenten zijn samengeklonterd om de (nieuwe) taken op het gebied van jeugd, zorg en werk op grotere schaal te kunnen organiseren en inkopen (en waar het probleem van het democratische gat speelt omdat volksvertegenwoordigers nauwelijks zicht en invloed hebben op wat er op regionaal niveau wordt besloten). Vonk doelt ook op gemeenten die de uitvoering overlaten of hebben uitbesteed aan regionaal opererende sociale diensten en zorginstellingen: van inkoop, indicatiestelling tot het leveren van zorg en ondersteuning. ‘Als hierdoor tussen gemeenten differentiatie ontstaat, zónder politieke legitimatie, wordt de rechtsstaat aangetast.’

Deze werkwijze kent twee varianten. Als gemeenten verantwoordelijk blijven voor de beschikkingen lijkt er, puur juridisch bezien, niets aan de hand. ‘Maar als de claimbeoordeling aan zorggiganten of nieuwe uitvoeringsstichtingen wordt gemandateerd, wordt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overtreden.’

Commercieel bedrijf
Ook andere kerntaken kunnen niet zomaar worden uitbesteed. Zo liet Amstelveen controle-activiteiten in de bijstand over aan een commercieel bedrijf: SV Land. De hoogste socialezekerheidsrechter, de Centrale Raad van Beroep, stak er in september nog een stokje voor: kerntaken in de sociale zekerheid mogen niet worden uitbesteed aan instellingen buiten de publieke sector waar medewerkers actief zijn die niet ondergeschikt zijn aan het gezag van het bevoegde bestuursorgaan.

In onze decentrale eenheidsstaat nemen gemeenteraden eigen beslissingen. De rechter zal – als alles volgens het boekje is gegaan – accepteren dat er in gemeente A andere voorzieningen zijn dan in gemeente B. Vonk: ‘Maar als een gemeenteraad geen enkele invloed heeft uitgeoefend, nooit over een nota heeft gesproken omdat alles via een collegebesluit is uitbesteed aan zo’n zorgkolos of gemeenschappelijke sociale dienst, is het een heel ander verhaal.’

De bestuursrechter zal hier kritisch naar moeten kijken. Bijkomend probleem is het door elkaar lopen van de klacht- en bezwaarprocedure. ‘Stel dat tante Lies wil protesteren tegen een besluit dat aan de keukentafel is genomen, in veel gevallen natuurlijk de afwijzing van een aanvraag voor een voorziening. Is dat dan een klacht of een bezwaar? En bij wie moet tante Lies dat bezwaar indienen? Bij de gemeente of bij de gemandateerde instelling? Het wordt voor de burger erg onoverzichtelijk.’

Maar ook als de gemeente de keukentafelgesprekken voert, gaan deze geheid tot drukte op de rechtbank leiden. ‘Die gesprekken zullen vaak een negatieve lading hebben. Het lijkt op het beginsel van volstrekte onvermijdelijkheid uit de toenmalige armenzorg: je mag alleen rekenen op zorg als je geen sociaal netwerk hebt.’ Aan de keukentafel wordt immers gekeken wat de hulpvraag is en wat de hulpvrager of zijn sociale omgeving zelf kan doen. Pas in laatste instantie zal de gemeente hulp toewijzen; in de vorm van een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening (toegesneden op de hulpvrager).

Aanjagend effect
De vraag is hoe de bestuursrechter en in hoogste instantie de Centrale Raad van Beroep hierop zullen reageren, stelt Vonk. De rechter heeft daarbij de keuze voor een marginale of integrale toetsing. Een wetswijziging in de Wmo 2015 (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015) na een amendement maakt het mogelijk dat integraal kan worden getoetst. Dat heeft flinke gevolgen voor gemeenten. Vonk: ‘Het leidt tot een aanjagend effect omdat het indienen van een bezwaarschift loont.’ Daarnaast moeten gemeenten hun keukentafeldossier tiptop in orde hebben. Per persoon moet de hulpvraag, het keukentafelgesprek en alle daaruit voortvloeiende afspraken duidelijk op schrift worden gesteld. ‘Gemeenten komen niet weg met een verwijzing naar vaste regels ter verdediging van een besluit’, betoogt Vonk.

Gemeenten die bijvoorbeeld zonder individueel gesprek en via een standaardbrief inwoners melden dat de huishoudelijke hulp wordt stopgezet of versoberd, zullen zeker door de rechter op de vingers worden getikt. De eerste rechtszaak hierover is al aangespannen door een hoogbejaard echtpaar uit Dantumadeel.

Maar dit geldt ook voor aanvragen voor dagbesteding of elke andere (maatwerk-)voorziening binnen de Wmo 2015, of voor hulp en ondersteuning in het kader van de Jeugdwet en de Participatiewet. ‘De rechter zal kijken naar de kwaliteit van de motivering van individuele beslissingen én naar het dossier.’ Als een van beide rammelt, ‘dan gaat de rechter het onderzoek overdoen en wordt de gemeentelijke beslissing vernietigd.’

Goede dossiers vergen ambtelijke capaciteit. Niet alleen in de zorgvuldigheid tijdens de keukentafelgesprekken, maar ook rond de motivering van het uiteindelijke besluit. Als tegen een beslissing bezwaar wordt gemaakt, kost ook dat gemeentelijke inzet en tijd. En als vervolgens de stap naar de bestuursrechter wordt gezet, zijn de gemeentelijke juristen onder de pannen. Los daarvan kan het de gemeente goudgeld kosten, omdat mogelijk al ingeboekte bezuinigingen niet kunnen worden gerealiseerd.

Vonk spreekt van een dilemma: discretionaire ruimte om maatwerk te bieden vraagt om goed gemotiveerde beslissingen. ‘Dat is arbeidsintensief en vraagt om goedgeschoold juridisch personeel. Als hier niet aan wordt voldaan, zal de rechter ingrijpen. Dat gaat niet samen met een versobering en bezuiniging.’

Het tij kan nog – deels – worden gekeerd. Vonk: ‘Vanuit het oogpunt van checks and balances is de komst van een krachtige gemeentelijke ombudsman, die ook echt contrair kan gaan, belangrijk.’

Deze ombudsman moet ook burgers helpen die nu niet tegen een gemeentelijke beslissing in het geweer durven komen, omdat ze vrezen dan nooit meer hulp of ondersteuning van hun gemeente te krijgen. En het is daarnaast een antwoord op de toegenomen discretionariteit van gemeenten.

Vonk: ‘Deze ombudsman moet onafhan­kelijk en proactief zijn én kunnen interveniëren. Ook als klachten en bezwaren zijn gericht tegen ingeschakelde zorginstellingen.’

CV Gijbert Vonk
Gijsbert Vonk studeerde recht in Amsterdam en Londen en promoveerde aan de Universiteit van Tilburg op een onderzoek naar Europees sociaal recht. Tussen 1993 en 2006 was hij hoofd van de afdeling Beleid en Recht bij de Sociale Verzekeringsbank. Sinds 2006 is hij hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Ook was hij tot 2012  bijzonder hoogleraar sociale­zekerheidsrecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. De laatste jaren legt Vonk zich toe op armoede, dakloosheid en de opkomst van de repressieve verzorgingsstaat.