Steeds meer jongeren opgesloten

Aantal gevallen jeugdzorgplus blijft stijgen

Steeds meer kinderen belanden in de gesloten jeugdzorg. Unicef Nederland en Defense for Children meldden in juni een nieuwe groei van 8 procent, die het totaal aantal op 2.710 brengt. Kinderombudsvrouw Margrite Kalverboer signaleerde de stijging al in 2016. Volgens haar wordt die veroorzaakt doordat kinderen te lang verstoken blijven van de zorg die zij nodig hebben. Daardoor worden de problemen bij de kinderen alleen maar erger en is uiteindelijk zwaardere zorg nodig. Daarbij tekende Kalverboer aan dat sociale wijkteams regelmatig geen goede inschatting van de hulpbehoefte maken. Of ze zijn terughoudend om een kind door te verwijzen naar een zwaardere zorgvariant.

De toename van de gesloten jeugdzorg (ook wel JeugdzorgPlus genoemd) staat haaks op de doelstellingen van de decentralisatie. Die moest immers juist voor minder kinderen in gesloten jeugdzorginstellingen zorgen. Volgens Peer van der Helm, lector residentiële jeugdzorg aan de Hogeschool Leiden, is de toename van het aantal kinderen in de JeugdzorgPlus voor een groot deel te wijten aan de toenemende druk op de specialistische jeugdhulp.

‘Veel landelijke specialistische instellingen hebben het als gevolg van de bezuinigingen financieel zwaar. Zij kunnen niet de hulp leveren die nodig is. Met als gevolg dat een groep jongeren die specialistische jeugdhulp nodig heeft onhandelbaar wordt of als onhandelbaar wordt ervaren. Vanuit een soort angstreflex wordt die groep dan in een gesloten jeugdinrichting geplaatst.’

‘Ik ken geen cijfers die op onderbehandeling of een gebrek aan aanbod in de specialistische jeugdhulp wijzen’, aldus riposteert secretaris Martin Hagen van de Transitieautoriteit Jeugd (TAJ). Tot 2019 is de taak van de transitieautoriteit te voorkomen dat jeugdzorgaanbod wegvalt door de stelselwijziging en de bijkomende bezuiniging.

‘Er is geen capaciteit weggevallen als gevolg van faillissementen. Waar zo’n scenario dreigde, hebben wij als TAJ ondersteund en overnames gefaciliteerd.’ Ook over het verhaal van kinderombudsman Kalverboer dat sociale wijkteams geen goede inschatting kunnen maken, is Hagen enigszins sceptisch. ‘Die kritiek was er vanaf het begin. Maar ik ken geen hard cijfermatig bewijs dat haar bewering ondersteunt. Zij kan het risico wel beschrijven, maar dat betekent niet dat het ook optreedt.’

In de knel
Waar wordt de stijging in de JeugdzorgPlus dan wel door veroorzaakt? ‘Er hebben sinds de decentralisatie geen schoksgewijze veranderingen in het jeugdzorgaanbod plaatsgevonden’, stelt Wim Gorissen, programmadirecteur effectiviteit en vakmanschap bij het Nederlands Jeugdinstituut (NJi). ‘Maar bij de decentralisatie is de financiering van een onmisbaar tussenstuk – de ambulante specialistische jeugdhulp –, te zeer in de knel gekomen. Gemeenten hadden aanvankelijk denk ik niet door hoe belangrijk die tussenschakel is voor de gehele keten. Men had bij gemeenten te hoge verwachtingen van de jeugdteams.’

‘Het aantal kinderen in de jeugdzorg in zijn geheel is ook toegenomen’, vervolgt Gorissen. ‘Sinds de transitie komen er meer kinderen met een hulpbehoefte in beeld.’ Een goede ontwikkeling, vindt hij, ‘al wil je uiteindelijk zo weinig mogelijk kinderen in de gesloten jeugdzorg. Gemeenten willen die residentiële jeugdzorg dan ook afbouwen, maar dat lukt niet goed.’ De hoofdoorzaak voor Gorissen is dat er bij de stelselwijziging 15 procent is bezuinigd. ‘Met het budget dat ze nog hadden, moesten gemeenten de sociale wijkteams optuigen. De intensieve investeringen in die lokale teams zijn ten koste gegaan van de doorontwikkeling van de specialistische jeugdhulp die tussen de lokale teams en de residentiële jeugdzorg zit. Daardoor stromen gevallen die voor de sociale wijkteams te zwaar zijn meteen door richting residentiële jeugdzorg en soms richting JeugdzorgPlus. Dan hebben we het over kinderen met of gezinnen met meervoudige problematiek, psychiatrische problematiek of ernstige gedragsproblemen, vaak nog in combinatie met veiligheidsproblematiek.’

Rupsje nooitgenoeg
Als onafhankelijk ambassadeur zorglandschap herkent Jan Menting het beeld dat Gorissen schetst. ‘De sociale wijkteams hebben een enorme werklast gekregen en daarnaast is jeugdzorg en zorg in het algemeen een Rupsje-Nooitgenoeg- product. Als je het laagdrempeliger aanbiedt, ontstaat er vanzelf meer vraag. Maar er zit ook nog zeker een aantal inefficiënte elementen in de jeugdzorgketen die de aanwas bij de jeugdzorgplus kunnen veroorzaken. De kern daarvan, denk ik, is dat we met de wijkteams aan de voorkant van de keten iets hebben opgetuigd om het aan de achterkant minder druk te krijgen. Maar dat werkt nog niet.’

Ook kopen gemeenten geregeld de verkeerde zorg in. ‘In de grote steden zie je dat zorgcowboys grote hoeveelheden cliënten krijgen, die zij eigenlijk niet goed kunnen helpen’, stelt lector Van der Helm. ‘Er wordt daar volgens mij eerder op prijs dan op kwaliteit gelet. In plaats van grote aanbestedingen te doen, zou zorg vaker op maat moeten worden ingekocht.’ ‘Aan het begin was dat inkoopdossier erg financieel gestuurd’, vindt ook secretaris Hagen van de Transitieautoriteit Jeugd. Wel zie ik dat de inkoopfunctie van gemeenten zich de laatste jaren positief heeft ontwikkeld. Waar gemeenten zich aan het begin nog door inkoopbureaus lieten bijstaan, zie je steeds meer dat ze zelf de benodigde kennis in huis halen.’

Volgens Gorissen zijn gemeenten en zorgaanbieders langzamerhand ‘uit de overlevingsmodus’ zijn geraakt. Het wordt nu tijd dat gemeenten weer meer gaan investeren in de ambulante specialistische jeugdhulp. ‘Die zorg zou nu weer doorontwikkeld moeten worden. Als je die lijn doortrekt, kun je de JeugdzorgPlus op termijn afbouwen. Gemeenten zouden met aanbieders om de tafel moeten gaan zitten. Kijk samen eens goed naar de cijfers en kom tot een analyse ervan: welke specifieke problemen in die regio zijn er in de keten? Vervolgens moeten er afspraken worden gemaakt en vernieuwende oplossingen worden gevonden. Ik zie dat daartoe genoeg wil is.’

Op het to-do-lijstje van ambassadeur zorglandschap Menting staan drie prioriteiten waarmee gemeenten paal en perk kunnen stellen aan de aanwas in de zwaarste jeugdzorg. ‘Ten eerste moeten gemeenten een goed beeld hebben van de zorgbehoefte van hun jeugd en van de markt. Gemeenten die daarin investeren, zijn in het voordeel. Het gebeurt nog te vaak dat er niet met cliënten zelf wordt gesproken en dat er te grofmazig wordt ingekocht, waardoor er plaatselijk overschotten en tekorten blijven bestaan. Ten tweede moeten gemeenten inzetten op vernieuwing door duidelijke doelen te stellen in contracten met aanbieders. Spreek bijvoorbeeld met specialistische jeugdhulpaanbieders af dat zij in ruil voor een verminderd aantal bedden een aantal ambulante functies opzetten, tegen dezelfde prijs. De derde belangrijkste taak is dat de specialisten die nu midden of achter in de keten werkzaam zijn naar voren moeten worden gehaald, naar de wijkteams. Al is het maar voor een deel van hun werktijd.’

Volgens lector Van der Helm zal de Jeugdwet uiteindelijk moeten worden gewijzigd. ‘Daar zit een forse weeffout in: de aanname dat door het tijdig signaleren van problemen en preventief op te treden, een flinke kostenreductie kan worden gerealiseerd. Dat geldt hooguit voor ongeveer 8 procent van de gevallen.’

Mammoettanker
De anderen zijn minder pessimistisch over de decentralisatie. ‘We zijn aan die operatie begonnen omdat we ontevreden waren over de inefficiënties van het centralistische stelsel’, brengt Hagen van de Transitieautoriteit Jeugd in herinnering. ‘De problemen uit het verleden los je niet in één keer op. Met de decentralisatie hebben we in elk geval de randvoorwaarden gecreëerd om het probleem op termijn op te lossen.’

‘De neiging om er na drie jaar al van alles van te vinden is natuurlijk sterk’, zegt ambassadeur Menting ‘Het is een publiek geheim dat het combineren van een stelselwijziging met bezuinigingen een vergissing is geweest. Maar wij hebben echt nog wat meer tijd nodig voor we iets kunnen zeggen over de mate van succes. Ik gebruik zelf vaak de metafoor van een mammoettanker: pas een kwartier nadat je het roer bijstuurt maakt het schip een wending. De eerste systeemeffecten zullen pas rond 2020 waarneembaar worden.’

Wat is jeugdzorgplus?
JeugdzorgPlus geldt als de zwaarste en duurste vorm van jeugdzorg en houdt in dat een minderjarige in bescherming in een gesloten instelling wordt behandeld. Daarmee wordt voorkomen dat een jongere zich aan behandeling onttrekt of aan de behandeling onttrokken wordt. ‘Als eerdere behandelingstrajecten niet slagen, en de zorgverleners het ook niet meer weten, komt een kind daar terecht’, legt Wim Gorissen van het Nederlands Jeugdinstituut uit. ‘Je ziet dan ook dat er aan die achterkant een druk ontstaat als er iets hapert in het systeem.’ Jeugdzorg-Plusinstellingen werden tien jaar geleden in het leven geroepen. Tot dan toe werden jongeren met een dergelijke problematiek in justitiële jeugdinrichtingen opgenomen.

Opname in een JeugdzorgPlus-instelling vindt meestal plaats voor de behandeling van ernstige gedrags- of veiligheidsproblemen en is bijna altijd gedwongen. Voor verblijf in een JeugdzorgPlus-instelling moet de kinderrechter een machtiging uitspreken. Verzoeken om zo’n rechterlijke machtiging gesloten jeugdzorg kunnen worden ingediend door gemeenten, het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming of de Gecertificeerde Instellingen voor de jeugdbescherming en -reclassering. Zodra de kinderrechter een machtiging uitspreekt, heeft de gemeente waar de desbetreffende jongere woont een leveringsverplichting voor plaatsing en financiering.