Slooprijpe scholen

‘Een nieuw schoolgebouw zou heel welkom zijn’, merkt een ouder van De Korenaar op in het tevredenheidsonderzoek dat de Eindhovense basisschool vorig jaar heeft laten uitvoeren. ‘Zo’n gebouw kan echt niet meer anno nu! Dat dit nog goedgekeurd wordt is ongelofelijk’, vindt een andere ouder. ‘Het duurt veel te lang voor er geld komt voor het opknappen van de school. Als het geld er is, zijn mijn kinderen al van school af’, luidt de hartenkreet van ouder nummer 3. Het is maar een kleine greep uit de klachten over het schoolgebouw die in het rapport zijn te vinden.

De Korenaar is een interconfessionele school met 380 leerlingen die op twee locaties les krijgen. Op de kleinste vestiging zitten veel allochtone leerlingen, terwijl de grote locatie een witte school is. Al 10 jaar geleden besloot de gemeente Eindhoven dat de school één nieuw gebouw krijgt, zodat er een gemengde school ontstaat op één locatie. Omdat de bestaande gebouwen worden gesloopt, blijft groot onderhoud achterwege. Maar de nieuwe school staat er voorlopig nog niet. De school zit nog middenin ingewikkelde onderhandelingen met de gemeente en een woningcoöperatie over de bouwlocatie. De leerlingen van De Korenaar zullen het nog een tijdje moeten volhouden in hun afgeschreven school.

De vmbo-leerlingen van het Eindhovense Christiaan Huygenscollege hebben wat meer geluk. Zij zitten sinds een jaar in een gloednieuw gebouw, nog klimaatneutraal ook. Directeur Martin van den Berg heeft er sinds zijn aantreden in 2001 voor gelobbyd bij de gemeente. ‘We zaten met 560 vmbo-leerlingen in een oude mavo die was neergezet voor 350 leerlingen. Een traditioneel schoolgebouw dat echt niet geschikt was modern beroepsonderwijs.’

Nieuwbouw
Toen zijn pleidooi voor nieuwbouw weerklank begon te vinden bij de gemeente, besloot de wethouder dat er een integrale huisvestingsaanpak voor het hele Eindhovense vmbo moest komen. ‘Daardoor kwamen de collega’s van de twee andere vmboscholen ook om tafel, wat de boel natuurlijk wel vertraagde.’

In 2006 ging de gemeenteraad uiteindelijk akkoord met nieuwbouw voor de drie vmbo’s. Het Huygenscollege mocht een gebouw voor 850 leerlingen neerzetten en kreeg een budget dat ruim boven de normvergoeding in de huisvestingsverordening lag. Want Eindhoven vond dat vmbo-leerlingen inspirerende onderwijsgebouwen verdienen.

Maar toen het ontwerp er lag, stelde de gemeenteraad het besluit bij. Het Huygenscollege moest voor 750 leerlingen gaan bouwen, tegen de normvergoeding.

‘We konden dus van voor af aan beginnen, terwijl we al tonnen hadden uitgeven aan het ontwerp’, stelt Van den Berg. ‘Ik heb me uiteraard heftig verzet tegen dat besluit. Uiteindelijk is het bouwbudget toch gebaseerd op de normvergoeding, maar stelde de gemeente wel 2 miljoen euro extra beschikbaar om er een duurzaam gebouw van te maken.’

De school wist zelf ook nog enkele tonnen vrij te maken, waardoor het oorspronkelijk ontwerp toch kon worden uitgevoerd. Door de slechte huisvestingssituatie heeft de onderwijskwaliteit wel averij opgelopen ‘Als je in zo’n overvol gebouw zit, ontstaat er geduw en getrek. Er breekt af en toe een vechtpartij uit’, vertelt Van den Berg. ‘Onze vmbo-afdeling heeft er een slechte naam door gekregen. Daardoor is de instroom fors gedaald. Op het dieptepunt hadden we nog maar 360 leerlingen. Als je in zo’n neerwaartse spiraal terecht bent gekomen, trek je niet meer de beste leerlingen. Daardoor liepen de leerprestaties terug.’

De instroom trekt dankzij de nieuwbouw weer aan, maar voor de onderwijsinspectie staat het vmbo-t nog wel als zwak te boek.

Niet geoormerkt
Gemeenten zijn sinds 1997 verantwoordelijk voor de onderwijshuisvesting. Jaarlijks stort het Rijk ongeveer 1,5 miljard euro in het gemeentefonds voor dit doel (zie kader ‘Samen verantwoordelijk’). Maar het huisvestingsbudget is tot verdriet van de schoolbesturen niet geoormerkt. Gemeenten kunnen het geld ook andere zaken besteden en doen dat ook vaak (zie kader ‘Geruzie over onderbesteding’). Eindhoven is een uitzondering op die regel en trekt juist meer geld uit voor onderwijshuisvesting dan er binnenkomt, blijkt uit een vorige maand verschenen onderzoek van de rekenkamercommissie. De afgelopen 5 jaar stond er in totaal 12 procent meer (12,9 miljoen euro) op de begroting. In 2010 ging het bijvoorbeeld om 26,4 miljoen euro, terwijl er 23,2 miljoen beschikbaar was.

Eindhoven heeft ook grote ambities, de stad wil vooroplopen als het om onderwijshuisvesting gaat. Eind 2004 werd afgesproken alle 57 basisscholen om te vormen tot brede scholen, waarin in ieder geval onderwijs, peuterspeelzalen en kinderopvang zijn samengebracht. In Eindhoven heten deze brede scholen Spilcentra (Spelen, integreren en leren). In 2006 kwamen daar de plannen voor drie nieuwe vmbo-scholen bij.

Maar van die ambitieuze voornemens komt in de praktijk weinig terecht, blijkt uit het rekenkamerrapport. In 2010 zouden er volgens de planning 43 Spilcentra moeten zijn, maar er zijn er pas 21 en van de drie vmbo-scholen is er pas één gerealiseerd. Het extra geld dat zo gul voor onderwijshuisvesting werd uitgetrokken, is dus niet aan scholenbouw besteed. Sterker nog, er is er de afgelopen 5 jaar juist 23,3 miljoen minder aan onderwijshuisvesting uitgegeven dan er in het gemeentefonds is gestort. De onderzoekers van de rekenkamer konden er niet achterkomen waar dat geld wel aan is besteed. In de reserve onderwijshuisvesting is het geld niet terechtgekomen, want dat potje is volgens de ambtelijke prognoses in 2014 uitgeput.

Frans Duynstee, adviseur onderwijshuisvesting bij het SKPO, het schoolbestuur van De Korenaar en 37 andere Eindhovense basisscholen, viel van zijn stoel toen hij die rekensommen zag. ‘De gemeente zegt altijd dat er niet meer geld is als wij niet uitkomen met de normbedragen. Het nieuwe college heeft daarom ook een streep gezet door het onder één dak brengen van kinderopvang en onderwijs. Terwijl er dus eigenlijk helemaal geen gebrek aan geld is.’

Structureel vertraging
Dat bouwplannen in Eindhoven structureel vertraging oplopen is volgens Duynstee mede te danken aan die ontoereikende budgetten. ‘De bedragen zijn gebaseerd op de bouwnormen uit de jaren 80. De prijzen zijn wel geïndexeerd, maar er wordt geen rekening gehouden met de eisen die tegenwoordig aan energieprestaties en aan het binnenklimaat worden gesteld. Je komt gewoon niet uit met die normbedragen. Dat betekent dat je keer op keer terug moet naar de gemeente om extra geld los te peuteren.’

En als er dan overeenstemming is over het budget, volgt een langdurige rondgang door het gemeentehuis om de vereiste vergunningen te krijgen. ‘Daarbij staan de stoplichten overal op rood. Ambtenaren staan in Eindhoven sterk voor hun eigen afdeling. Het is moeilijk en tijdrovend om door die schotten heen te breken.’

‘Het ontbreekt in Eindhoven aan een sterke uitvoeringsorganisatie die de procedures binnen de gemeente op elkaar kan afstemmen’, concludeert Harry Janssen, extern voorzitter van de rekenkamercommissie. ‘Als je vijf of zes Spilcentra per jaar wilt realiseren, heb je een taskforce nodig met aan het hoofd een soort marshal die door de verkokerde organisatie heen kan breken.’

Zo’n taskforce komt er nu, dankzij het rekenkamerrapport. Maar of die meer geld te besteden krijgt, betwijfelt Janssen. ‘Er moet hier de komende jaren ontzettend veel worden bezuinigd.’

Overal vast
Eindhoven is zeker niet de enige gemeente waar de onderwijshuisvesting zich ontwikkelt tot een hoofdpijndossier, weet Gertjan van Midden. Volgens de adviseur huisvesting van de PO-raad, de belangenbehartiger van schoolbesturen in het primair onderwijs, loopt het stelsel overal vast. ‘Financieel, juridisch en in de uitvoering. Ik krijg elke dag wel een mailtje van een bestuur dat overhoop ligt met een gemeente. Er zijn natuurlijk gemeenten die het prima doen, maar ik schat dat er bij meer dan de helft ernstige problemen zijn.’

De PO-raad vroeg de RebelGroup vorig jaar de problemen in kaart te brengen en te analyseren. Uit de desk research en interviews blijkt dat het systeem van gedeelde verantwoordelijkheid inefficiënt en onproductief is, concludeert Rebel-consultant Jeroen in ’t Velde. ‘Het is eigenlijk een wonder dat er nog scholen worden gebouwd.’

De voorbereiding van een nieuwe school neemt gemiddeld 7 jaar in beslag. De lange procedures leiden tot grote irritaties en onnodig hoge kosten. Door belangentegenstellingen tussen gemeenten en schoolbesturen wordt er vervolgens lang niet altijd kostenefficiënt gebouwd. De school wil een duurzaam gebouw waarvan de onderhoudskosten en de energierekening zo laag mogelijk zijn. Maar voor gemeenten levert investeren in onderhoudsvriendelijke kozijnen of warmtewisselaars niks op. Waardoor de gezamenlijke huisvestingskosten van gemeenten en scholen hoger oplopen dan wanneer bouw en exploitatie in één hand lagen.

Leegstand
Een derde kostenpost is leegstand. Naar schatting 10 procent van de klaslokalen staat structureel leeg. Scholen hebben er vaak geen belang bij die lokalen te verhuren, omdat de opbrengst naar de gemeente gaat. De RebelGroup heeft een poging gedaan de onnodige kosten te kwantificeren en komt uit op een waardeverlies van ongeveer 100 miljoen euro per jaar. Alleen in het primair onderwijs. Die geldverspillende scholenbouw levert ook nog eens matige huisvesting op. ‘Schoolgebouwen voldoen kennelijk wel aan de minimale eisen, want het komt zelden voor dat de brandweer of GGD een gebouw sluit omdat het onveilig of ziekmakend is’, weet In ’t Veld.

‘Maar uit onderzoek van de Rijksbouwmeester blijkt wel dat bij 80 procent van de basisscholen het binnenklimaat niet in orde is. Daaraan kun je ook zien dat de gescheiden verantwoordelijkheid tussen gemeente en schoolbestuur niet werkt.’ Toch houdt het onderwijshuisvestingsysteem al sinds 1997 stand. Een poging van de Tweede Kamer schoolbesturen een ontsnappingsclausule te bieden, strandde tijdens de behandeling van de Onderwijsbegroting begin december (zie kader: ‘Geen recht op doordecentralisatie’). Curieus, vindt In ’t Veld. ‘Je zou verwachten dat een systeem dat zo evident niet oplevert wat het zou moeten opleveren en waarbij miljoenen worden verspild, al lang zou zijn vervangen.’

Verdeelde belangen
Dat er nog geen maatschappelijk debat is over het huisvestingsdrama is volgens de consultant te wijten aan de verdeelde belangen. Die zorgen ervoor dat er altijd wel één partij is die belang heeft bij het handhaven van de status quo. Het ministerie van Onderwijs is blij dat onderwijshuisvesting een probleem is van gemeenten en schoolbesturen. Gemeenten zijn tevreden met de vrij besteedbare budgetten en schoolbesturen hechten aan de directe invloed op het ontwerp en de bouw van een school.

En de scholen zelf? Die willen na jaren wachten gewoon een nieuw gebouw. In ‘t Veld: ‘Een school begint geen grondoorlog, dan duurt het nog langer. Dus dan maar liever een iets slechtere deal: een gebouw van lagere kwaliteit of er zelf geld bij leggen.’ Irma van Nieuwenhuijsen, rector van het Augustinianum in Eindhoven weet er alles van. De havo/vwoschool zit in een veel te klein gebouw dat in 1959 is neergezet als Augustijner klooster. Van Nieuwenhuijsen en haar voorgangers proberen al 12 jaar toestemming te krijgen voor nieuwbouw, maar de gemeente had geen geld. ‘In Eindhoven is er de afgelopen jaren alleen geld uitgetrokken voor Spilcentra en vmboscholen.’

Om toch een voet tussen de deur te krijgen besloot Van Nieuwenhuijsen een deel van het tafelzilver in de strijd te gooien. ‘De school staat op een enorme lap eigen grond, een erfenis van de paters. Een deel daarvan heb ik aangeboden aan de gemeente.’ Dat breekijzer werkte. ‘We krijgen nu eindelijk een bouwbudget van 10,4 miljoen euro van de gemeente.’ Met de opbrengst van de grondverkoop, vult ze dat te krappe budget aan.

Van Nieuwenhuijsen is ontzettend blij met die doorbraak. ‘Maar eigenlijk klopt het niet dat wij een lap grond van de paters moeten opgeven voor een nieuw gebouw, terwijl de gemeente daarvoor geld krijgt van het Rijk. Eindhoven moet natuurlijk bezuinigen, maar heeft wel geld om de grond onder het PSV-stadion te kopen. Onderwijshuisvesting is kennelijk een minder belangrijk issue in de gemeentepolitiek. Best gênant. Maar ik wil verder. Wij willen eindelijk een nieuw gebouw.’

Samen verantwoordelijk
Sinds 1997 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het huisvesten van basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs. Daarvoor ontvangen ze een jaarlijks budget dat is opgelopen tot circa 1,5 miljard euro. Gemeente financieren daarmee de nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen. Voor scholen die net zijn opgericht betalen ze ook alle inrichtingkosten. Het huisvestingsbudget wordt via het gemeentefonds verdeeld en is niet geoormerkt. Scholen zijn zelf verantwoordelijk voor vervanging van de inventaris en de exploitatiekosten, zoals de energierekening en de schoonmaak.

Daarvoor ontvangen zij van het ministerie van onderwijs een vergoeding die is opgenomen in de lumpsum. Sinds 2005 betalen scholen voor voortgezet onderwijs de onderhoudskosten ook zelf. Basisscholen zijn alleen verantwoordelijk voor het onderhoud aan de binnenkant van het gebouw, de gemeenten onderhouden de buitenkant. Zowel openbare als bijzondere scholen kloppen dus bij de gemeente aan als ze een nieuw gebouw of meer lokalen nodig hebben. Als de gemeente de aanvraag goedkeurt (wat bij 40 procent van de aanvragen overigens niet het geval is), krijgt een schoolbestuur een bouwbudget dat is gebaseerd op normbedragen per leerling en per vierkante meter. De VNG heeft daarvoor een modelverordening opgesteld die de meeste gemeenten volgen.

Geruzie over onderbesteding

Gemeenten geven sinds ze in 1997 de verantwoordelijkheid kregen voor de onderwijshuisvesting minder uit aan scholenbouw dan ze ontvangen van het Rijk.

Dat blijkt uit de monitor die het ministerie van Onderwijs tot 2005 elk jaar liet opstellen en uit het Periodiek Onderhoudsrapport Gemeentefonds dat jaarlijks verschijnt. Over de precieze omvang van de onderbesteding woedt een fel debat. Volgens onderwijsorganisaties is ongeveer 1,5 miljard van de ruim 18 miljard euro in het gemeentefonds, bestemd voor onderwijshuisvesting. Zij becijferen dat gemeenten jaarlijks 250 tot 350 miljoen van die 1,5 miljard ‘op de plank laten liggen’. De VNG vindt die benadering ‘suggestief en onjuist’. Het huisvestingsbudget is geen doeluitkering en hoeft dus niet aan scholenbouw te worden besteed. Gemeenten stellen hun eigen prioriteiten en laten zeker geen geld op de plank liggen: ze komen volgens de VNG eerder geld tekort.

De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren regelmatig om opheldering gevraagd en de bewindslieden van Onderwijs en Binnenlandse Zaken beloofden even zo vaak nader onderzoek te doen. De laatste keer in september 2010. Toen meldde BZK dat het onderzoek naar het cluster educatie dat al in het kader van de herverdeling van het gemeentefonds in gang was gezet, versneld zou worden uitgevoerd. Het zou eind 2010 afgerond zijn.

Minister Donner heeft het eindrapport echter nog steeds niet openbaar gemaakt. Hij wacht daarmee tot het hele onderzoek naar het gemeentefonds is afgerond. Maar eind november schreef hij wel aan de Kamer dat de gemeentelijke uitgaven voor het cluster educatie vorig jaar 315 miljoen euro lager waren dan waarmee bij de verdeling van het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Aan onderwijshuisvesting werd 150 miljoen minder besteed, terwijl de uitgaven overige educatie (o.a. leerlingenvervoer, achterstanden beleid en volwasseneducatie) 165 miljoen euro lager uitpakten. Een duidelijke verklaring voor deze onderbesteding hebben de onderzoekers niet gevonden.

De onderwijsorganisaties vrezen daarom dat bij de herverdeling van het gemeentefonds er geld overgeheveld wordt van onderwijshuisvesting naar clusters waar gemeenten geld tekortkomen. De VNG is juist bang dat het huisvestingsbudget wordt geoormerkt, waardoor de bestedingsvrijheid van gemeenten flink afneemt. Het geruzie gaat dus door.

Geen recht op doordecentralisatie

Dat gemeenten honderden miljoenen die zijn bedoeld voor scholenbouw aan andere zaken besteden, zit de onderwijswoordvoerders in de Tweede Kamer dwars.

Een meerderheid steunde daarom de motie die de PVV bij de algemene beschouwingen indiende, waarin gevraagd wordt scholen die dat willen zelf de beschikking te geven over hun huisvestingsbudget. Recht op doordecentralisatie heet dat in het jargon. Doordecentralisatie behoort nu al tot de mogelijkheden, maar het kan alleen als de gemeente het wil. Uit onderzoek dat Regioplan in 2009 uitvoerde blijkt dat 10 procent van de schoolbesturen in het voortgezet onderwijs in één van hun vestigingsplaatsen, zelf beschikt over het huisvestingsbudget.

In het basisonderwijs is vrijwillige doordecentralisatie nog zeldzamer. Nijmegen sloot in 2006 een overeenkomst met alle schoolbesturen. In Breda zetten de PO-besturen een huisvestingscoöperatie op, die de beschikking krijgt over het gemeentelijke huisvestingsbudget (zie ook ‘Breda doorbreekt impasse rond scholenbouw’, pagina 9). Dat model is in het Bredase voortgezet onderwijs al een succes. De Nijmeegse en Bredase oplossingen trekken veel aandacht van andere gemeenten, maar krijgen nog geen navolging. Van de schoolbesturen zou 70 procent het liefst baas in eigen huis zijn, blijkt uit het Regioplan-onderzoek. Maar de meerderheid van de gemeenten voelt niets voor doordecentralisatie omdat daarmee een sturingsmiddelen op het gebied van onderwijs uit handen wordt gegeven. Die patstelling wil de Kamer nu doorbreken.

Tijdens de behandeling van de Onderwijsbegroting begin deze maand, bleek echter dat het recht op doordecentralisatie er voorlopig niet in zit. In het bestuursakkoord dat het kabinet en de VNG sloten, is volgens minister Van Bijsterveldt afgesproken ‘dat er niet gerommeld wordt met het gemeentefonds’. Gemeenten houden de vrijheid zelf te bepalen waaraan ze hun geld wel en niet aan uitgeven. Het kabinet voert de PVV-motie daarom niet uit.

Als het aan Van Bijsterveldt ligt worden basisscholen, net als VO-scholen, wel zelf verantwoordelijk voor het onderhoud van hun gebouwen. Nu moeten basisscholen voor het buitenonderhoud nog een budget bij de gemeente aanvragen. Volgens de POraad gaat het bij deze operatie hooguit om het overhevelen van 9 procent van het huisvestingsbudget.