SCP: ‘Maak mensbeelden onder beleid expliciet’

De mensbeelden die ten grondslag liggen aan beleid zijn vaak te gesimplificeerd, te positief of te negatief. Dat kan ernstige gevolgen hebben voor de burgers die met dat beleid te maken krijgen. Het Sociaal en Cultureel Planbureau biedt beleidsmakers daarom handvatten om hun mensbeelden beter te laten aansluiten op de werkelijkheid.

Stille ideologie

Overheidsbeleid is altijd gebaseerd op mensbeelden. Maar die mensenbeelden worden zelden hardop uitgesproken. Vaak komen ze voort uit impliciete aannames. Ze zijn onderdeel van een 'stille ideologie', zo stelt het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in het onlangs verschenen essay Mensbeelden bij beleid. Om mensbeelden realistischer te maken, moeten ze daarom eerst expliciet worden gemaakt en in alle openheid worden besproken.

Toeslagenaffaire

Ondanks dat mensbeelden dus altijd al een rol speelden in beleid, is het voor het eerst dat het SCP de wetenschappelijke inzichten daarover heeft verzameld. 'We zien dat het thema leeft', zegt SCP-onderzoeker Peteke Feijten. De meest concrete aanleiding daarvoor is de toeslagenaffaire, waarbij verkeerde aannames over de doelgroep leidden tot schrijnende uitkomsten. 'Maar het speelt breder, ook op andere beleidsterreinen.'

Vertrouwen

'Mensbeelden zijn vaak te gesimplificeerd, te optimistisch of te somber', stelt het SCP in het essay. 'Het is ook logisch dat mensbeelden gesimplificeerd zijn', legt Feijten uit. 'Je krijgt zoveel indrukken van de wereld om je heen, je móét simplificeren. Iedereen doet dat, dus beleidsmakers ook.' Die simplificaties kunnen echter doorslaan in stereotypen die overdreven positief of negatief zijn. Dat kan leiden tot ineffectief beleid of zelfs discriminatie. 'En het vertrouwen van de burger in de overheid wordt er ook niet groter op als mensen het idee hebben dat het beeld dat de overheid van hen heeft, niet klopt.'

Balans

Toch ontkom je als beleidsmaker niet aan een zekere mate van simplificatie. 'Je kunt niet zo'n genuanceerd beeld opstellen dat het voor iedereen klopt', zegt Feijten. 'Elk individu heeft andere eigenschappen en geschiedenissen. Je moet een balans vinden waarin je rekening houdt met verschillen, zonder dat het onwerkbaar wordt.'

Twee aspecten

Mensbeelden bestaan vaak uit twee aspecten, legt het SCP uit. Groepen mensen worden enerzijds beoordeeld als positief of negatief – mensen zijn bijvoorbeeld sociaal, eerlijk en hardwerkend of juist egoïstisch, onbetrouwbaar en lui. Anderzijds worden groepen gezien als machtig of onmachtig. Daarbij kan het gaan om geld of invloed, maar ook om kennis, zelfredzaamheid en burgerschapsvaardigheden.

Streng

Wanneer groepen worden gezien als overdreven negatief én machtiger dan ze daadwerkelijk zijn, kan dat leiden tot een overmatig streng regime. Feijten: 'Dan gaat het beleid er aan de ene kant vanuit dat mensen proberen te profiteren van het systeem, en aan de andere kant dat ze alle regels goed snappen en kunnen opvolgen.' Dan wordt een onbedoelde fout dus al snel uitgelegd als een bewuste poging tot fraude.

Arbeidsvermogen

Feijten noemt de Participatiewet als een voorbeeld van beleid waarbij de mensbeelden niet kloppen. De wet gaat er vanuit dat de doelgroep (die onder andere bestaat uit bijstandsgerechtigden en mensen met een arbeidsbeperking) in principe in staat is om te werken, mits dat onder de juiste omstandigheden gebeurt. Dat strookt echter niet met de realiteit, bleek uit de evaluatie van de wet door het SCP. De doelgroep geeft zelf aan veel minder arbeidsvermogen te hebben dan de wetgever veronderstelt.

Overschat

Ook geven gemeenten aan dat sancties, die uitkeringsgerechtigden zouden moeten stimuleren om op zoek te gaan naar werk, soms juist belemmerend werken. Daarnaast blijkt de aanname dat werkgevers op de hoogte zijn van de instrumenten die ze kunnen inzetten om mensen uit de Participatiewet aan het werk te helpen, te optimistisch. 'De bereidheid en capaciteit van de doelgroep en werkgevers worden op een aantal punten overschat', concludeert het SCP in de evaluatie.

Praktische tips

'We zien wel blijken van goede wil om mensbeelden realistischer te maken', zegt Feijten. Ze noemt de plannen van minister Schouten (Participatie, ChristenUnie) om de bijstandsregels te versoepelen als voorbeeld. Maar beleidsmakers weten vaak nog niet goed hoe ze tot betere mensbeelden komen. Daarom geeft het SCP een aantal praktische tips. In de eerste plaats moeten mensbeelden bewust en expliciet worden gemaakt. Dat kan door mensbeelden te bespreken met de doelgroep zelf. Of door middel van een gedachte-experiment: beleidsmakers stellen zich voor hoe ze het mensbeeld onder het beleid zouden verantwoorden tegenover de doelgroep of tegenover de Tweede Kamer.

Fundamentele keuzes

Ook gemeenten doen er goed aan om te reflecteren op de mensbeelden die ze hanteren, vindt Feijten. Gemeenten staan dichter bij de burger en zien eerder wanneer mensbeelden niet kloppen. In het sociaal domein hebben gemeenten bijvoorbeeld last van conflicterende mensbeelden, weet Feijten. 'Het mensbeeld van de Jeugdwet en de Wmo is positief en ondersteunend van aard, terwijl dat van de Participatiewet wantrouwender is. Terwijl het vaak om dezelfde mensen gaat. Dat bijt elkaar. Het is goed als gemeenten het uitspreken wanneer de aannames over mensen in de wetten te veel verschillen. Gemeenten moeten niet te bang zijn om fundamentele keuzes te maken om die mensbeelden gelijk te trekken.'