Maatwerk Wmo pakt verkeerd uit

Maatwerk zou moeten leiden tot op maat gesneden oplossingen, minder regeldruk en een doelmatigere inzet van ondersteuning. Maar in plaats van een soepel werkende keten, is er eerder sprake van een ‘maatwerkfuik’, een net waarin alle betrokkenen verstrikt raken. 

Het is hét toverwoord in de publieke sector: maatwerk. Dit uitgangspunt wordt gezien als een remedie tegen doorgeschoten bureaucratie en onpersoonlijke dienstverlening. In plaats van te focussen op de systeemwereld, zou maatwerk uitgaan van de leefwereld van burgers en hun specifieke problemen en behoeften. In de Wmo 2015 heeft het begrip zelfs een belangrijke plek in de wet verworven.

Keukentafelgesprek

De Wmo 2015 verplicht gemeenten om passende ondersteuning te bieden aan inwoners met een hulpvraag. Wat passend is, staat echter niet op voorhand vast. Dat moet blijken uit het befaamde keukentafelgesprek: een persoonlijk onderzoek waarin de hulpvraag, behoeften en mogelijkheden van de burger worden besproken om zo tot een passend ondersteuningsaanbod te komen.

‘Claimcultuur’

Bij de invoering van de Wmo 2015 waren de verwachtingen hooggespannen, zegt sociaal zekerheidsrechtjurist en universitair docent Eline Linthorst: ‘Maatwerk zou leiden tot op maat gesneden oplossingen, minder regeldruk en tot doelmatigere inzet van ondersteuning. De werkwijze zou leiden tot kostenbesparingen en het terugdringen van de ‘claimcultuur’, die door de oude arrangementen van de verzorgingsstaat zou zijn gegroeid.’

Fuik

Of de hoge verwachtingen worden waargemaakt is echter de vraag, stelt Linthorst. De promovenda onderzocht hoe maatwerk binnen de Wmo 2015 in de praktijk wordt toegepast. Daarvoor heeft ze vele keukentafelgesprekken geobserveerd, interviews afgenomen en een omvangrijke jurisprudentieanalyse uitgevoerd. Linthorst komt tot een bikkelharde conclusie: in plaats van een soepel werkende keten waarin actoren eensgezind uitvoering geven aan maatwerk, is er eerder sprake van een ‘maatwerkfuik’. En de betrokkenen zitten allemaal vast in dat net. 

Black box

Om te beginnen de burger. Tijdens het keukentafelgesprek bevindt die zich volgens Linthorst in een ongelijke positie tegenover de professional: ‘De burger ervaart het gesprek als een black box, waarbij op voorhand niet precies duidelijk is wat er te verwachten valt. Sterker nog, de gesprekken worden door mensen met een permanente ondersteuningsvraag als belastend ervaren. Dit omdat ze steeds opnieuw moeten bewijzen dat ze beperkingen hebben.’

Doenvermogen

Door de strakke sturing van de professional en het gebruik van vaste vragenlijsten, krijgen inwoners tijdens het gesprek weinig ruimte om de eigen behoeften kenbaar te maken. ‘Tegenspraak speelt zich slechts in de marge af’, constateert Linthorst. De suggestie van de wet dat er een gelijke uitgangspositie zou zijn tussen burgers en professionals is dan ook niet realistisch. ‘Dit klemt te meer omdat het een kwetsbare doelgroep betreft met een beperkt doenvermogen’, aldus de universitair docent.

‘Een goed gesprek’

Toch wordt er veel van deze inwoners gevraagd. Inwoners moeten bijvoorbeeld na afloop van een keukentafelgesprek zelf begrijpen dat ze alsnog een aanvraag moeten indienen om een officieel besluit te krijgen waartegen ze in bezwaar en beroep kunnen gaan. ‘De informele fase van het keukentafelgesprek, bedoeld om gemeenten zorgvuldiger te laten werken en juridisering te voorkomen, kan door gemeenten worden misbruikt’, waarschuwt Linthorst. ‘Onder het mom van ‘een goed gesprek’ kunnen ze zo voorkomen dat burgers toegang krijgen tot voorzieningen, zonder dat dit juridisch zichtbaar is.’

Boodschapje

En stel, de inwoner komt wel in aanmerking voor bijvoorbeeld huishoudelijke hulp. Dan is de blik op dienstverlening dusdanig versmald dat hieronder alleen de schoonmaaktaken vallen, zoals opgenomen in het normenkader van Bureau HHM en KPMG Plexus. Linthorst: ‘Voor andere vormen van steun die voor de burger van betekenis zijn – samen een kopje thee drinken voor sociaal contact of een boodschapje – is geen tijd. Ook het signaleren van verslechtering in de situatie van de cliënt, zodat op tijd extra ondersteuning kan worden geregeld, wordt niet langer gezien als onderdeel van het takenpakket.’

Piepsysteem

Er wordt daarentegen gewerkt met een piepsysteem. Gemeenten indiceren ondersteuning liever aan de krappe kant, meent de promovenda: ‘Zij verwachten dat inwoners zelf wel aan de bel trekken als er meer ondersteuning nodig is.’ Linthorst vindt deze ontwikkeling zorgwekkend voor mensen die moeite hebben om hulp te vragen, of die door hun ziekte niet goed begrijpen hoe het met hun gezondheid gaat. Denk aan dementerende ouderen. Dat gemeenten zo te werk gaan heeft volgens haar veel te maken met de financiële problemen: ‘Het is voor gemeenten financieel gunstiger om termen binnen het voorliggend veld, zoals ‘sociaal netwerk’ en ‘eigen kracht’, zo ruim mogelijk te interpreteren. Daarmee voorkomen ze immers dat ze zelf aan zet zijn middels het bieden van een dure maatwerkvoorziening.’

Strakke protocollen

Overigens weten professionals vaak wel wat nodig is om maatwerk te bieden, zegt Linthorst: ‘Maar zij lopen vast door strakke protocollen en de eisen om achteraf maatwerk te kunnen verantwoorden. In plaats van minder regels, zorgt dit juist voor meer administratie en regeldruk.’

‘Creatief beleid’

Gemeenten zijn klem komen te zitten tussen de hoge verwachtingen van de wetgever en het beperkte budget waarmee die verwachtingen moeten worden waargemaakt. Dit resulteerde veelal in ‘creatief beleid’ om kosten te reduceren, signaleert Linthorst. Gemeenten kregen echter te maken met de bestuursrechter, die individuele besluiten toetst aan de wet en beoordeelt of de geboden ondersteuning in het specifieke geval passend is. Zodoende kan het voorkomen dat ook het beleid dat ten grondslag ligt aan de besluitvorming strandt.

Kruisverhoor

Het valt Linthorst op dat gemeenten kritisch zijn op rechters. Zij zouden geen oog hebben voor de financiële consequenties van hun uitspraken. De strategieën die gemeenten vervolgens ontwikkelen om met de ‘strenge’ rechter om te gaan, dragen echter niet bij aan het bieden van maatwerk. Zo worden er op beleidsniveau hoge eisen gesteld aan het kunnen verantwoorden van maatwerk om maar niet onderuit te gaan bij de rechter. Volgens Linthorst lijkt het gesprek tussen professional en burger hierdoor meer op een kruisverhoor dan op een open dialoog.

Uitlokken

Een andere strategie van gemeenten is om bewust rechtszaken uit te lokken om duidelijkheid te krijgen over de rechtmatigheid van het gevoerde beleid. ‘Door middel van een soort ‘trial and error’-methode proberen gemeenten beleid te bepalen dat net binnen de grenzen van het toelaatbare valt’, vertelt Linthorst. ‘Dit gebrek aan transparantie vooraf over welke regels van kracht zijn, is vanuit democratisch perspectief problematisch.’

Een ander motief van gemeenten om uitspraken van de rechter uit te lokken is om een signaal af te geven aan de minister om de wet te wijzigen. Gemeenten proberen dus bewust jurisprudentie te creëren of knelpunten in de uitvoering aan te kaarten. De burger die in belastende procedures wordt getrokken is hiervan de dupe.

Kortom, maatwerk komt onder de huidige omstandigheden niet goed uit de verf. Maar daarmee hoeft het nog niet linea recta naar de prullenbak, vindt Linthorst.

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 2