Hoe de Limburgse jeugdzorg bijna omviel

Limburgse gemeenten kwamen met miljoenen over de brug om twee grote jeugdzorginstellingen overeind te houden. Omdat de lokale overheden afhankelijk zijn van deze systeemaanbieders, moesten ze wel bijspringen. Wethouders pleiten voor meer grip en een landelijk noodfonds voor onmisbare jeugdhulporganisaties.

Limburg heeft altijd al grote jeugdzorgaanbieders gehad, weet Hubert Mackus. De CDA’er is ruim twee jaar jeugdzorgwethouder in Maastricht. ‘Dat hoeft natuurlijk in principe geen probleem te zijn’, stelt hij. ‘Maar het gaat wel mis als een partij zijn zaken niet op orde heeft.’

Rommelig

Bij XONAR is dat het geval. Deze organisatie, die specialistische jeugdhulp in met name Zuid-Limburg levert, heeft volgens Mackus al jaren een rommelige bedrijfsvoering: de bezettingsgraad was niet in balans en het toezicht ‘faalde’. De jeugdzorgaanbieder heeft met zestien Zuid-Limburgse gemeenten een contract. Mackus: ‘Wij waren wel op de hoogte van de financiële puinhoop, maar hadden onvoldoende inzicht in de echte problematiek.’ XONAR ontkent dat er sprake is van een ‘financiële puinhoop’.

Eenmalige steun

Om de zorgcontinuïteit te waarborgen, moest deze systeemaanbieder gered worden. Vlak nadat de zestien Zuid-Limburgse gemeenten XONAR voor tien jaar een contract gunden, presenteerde de instelling in december 2022 een ‘herstelplan’ dat acht miljoen euro kostte en waarin essentiële jeugdhulp werd afgestoten. Het ging om ‘verlieslijdende onderdelen’, aldus XONAR. In oktober vorig jaar hebben de lokale overheden deze eenmalige steun ‘onder strikte voorwaarden’ toegezegd.

Verscherpt toezicht

In Noord-Limburg speelt een soortgelijk probleem. De Mutsaersstichting, eveneens een specialistische jeugdzorgaanbieder, kwam begin dit jaar onder verscherpt toezicht van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). De stichting had al financiële problemen en was met de gemeenten en Jeugdautoriteit in gesprek om te komen tot een herstelplan. Daar kwam tijdens dit proces het negatieve inspectierapport nog bij. Volgens de IGJ vertoonde de instelling in Venlo ‘grote tekortkomingen’. Er waren alarmerende signalen over de financiële positie van de stichting en de manier waarop de organisatie werd bestuurd. In een reactie op het inspectierapport erkende de Mutsaersstichting in financieel zwaar weer te verkeren.

Om een faillissement te voorkomen, maakten de Mutsaersstichting en de betrokken gemeenten bekend dat er 11,4 miljoen euro nodig was. Aan lokale overheden waar de stichting jeugdzorg levert, is gevraagd bij te dragen op basis van het aantal cliënten.

Argusogen

De Venlose jeugdzorgwethouder Frans Schatorjé (EENLokaal) maakte zich al langer zorgen. De afgelopen tien jaar breidde de Mutsaersstichting steeds verder uit, van Noord- naar Zuid-Limburg, en naar delen van Noord-Brabant. De organisatie nam andere aanbieders over en besloot tevens Wmo-zorg aan te bieden. De gemeente Venlo bekeek de ontwikkeling met argusogen en uitte haar zorgen over deze ‘expansie’. ‘Maar daarover gesprekken voeren bleek altijd lastig: de Mutsaersstichting hield telkens de boot af’, zegt Schatorjé. ‘De gemeente Venlo moet zich er niet mee te bemoeien, was de boodschap.’ De Mutsaersstichting ontkent noch bevestigt deze dwarsliggende houding, maar verzekert dat ze sinds de aanstelling van bestuurder Harm Wijgergangs ‘open en transparant’ communiceert met gemeenten.

Touwtrekken

Dat getouwtrek speelde jaren, tot Venlo in mei 2022 te horen kregen dat de Mutsaersstichting een tekort had van 5 miljoen euro. Opnieuw wuifde de Mutsaersstichting alle bezwaren van de gemeente weg. Medio december 2022 ontving Venlo signalen dat jeugdzorgmedewerkers hun eindejaarsuitkering niet kregen. ‘Opnieuw zochten we contact met het bestuur van de Mutsaersstichting, maar we hoefden ons nog steeds geen zorgen te maken’, zegt Schatorjé. De extra beloning werd uiteindelijk alsnog uitgekeerd aan het personeel. De Mutsaersstichting benadrukt dat tot op de dag van vandaag medewerkers altijd betaald hebben gekregen.

Druppel

Niettemin stapelden de financiële problemen zich op. In juni vorig jaar kreeg Venlo te horen dat er opnieuw een tekort van 5 miljoen euro was. Dat was voor Schatorjé de druppel. In de zomer van 2023 stuurde hij een brief naar toenmalig VWS-staatssecretaris Maarten van Ooijen (ChristenUnie), waarin hij zijn zorgen uitte over de situatie.

Kapitaalinjectie

Ondertussen vond een wisseling van de wacht plaats. De raad van toezicht van de Mutsaersstichting stelde een nieuw bestuur aan. Dat bestuur kwam naar buiten met het bericht dat de instelling kampt met ernstige financiële problemen, en dat de organisatie een kapitaalinjectie nodig heeft om te kunnen overleven. Dit voorjaar werd duidelijk dat het een acuut probleem betreft: er is 11,4 miljoen euro nodig om de stichting van de ondergang te redden. Uiteindelijk zijn het ministerie van VWS en de vijftien gemeenten in Noord- en Midden Limburg bijgesprongen; anders was de Mutsaersstichting omgevallen.

Monopoliepositie

Hoe heeft het zover kunnen komen? Volgens Mackus waren XONAR en de Mutsaersstichting al vóór de decentralisatie in 2015 grote spelers in Limburg. De Mutsaersstichting is vanaf 2003 actief in Noord-Limburg. Haar rechtsvoorgangers al sinds 1927. Mackus: ‘Het zijn systeemaanbieders waar we als gemeenten simpelweg afhankelijk van zijn. Ze hebben in feite een monopolie. Sommigen vragen waarom we XONAR überhaupt laten meedoen aan de aanbesteding. Maar we hebben als gemeente een wettelijke zorgplicht.’ Als XONAR niet meedoet, wordt het voor gemeenten heel lastig om andere plekken te vinden voor de 2.500 kinderen die elk jaar specialistische jeugdzorg nodig hebben. Schatorjé vult aan: ‘We hebben als gemeenten de verantwoordelijkheid om zorgcontinuïteit te bieden. Bovendien gaan de problemen bij XONAR en de Mutsaersstichting over de bedrijfsvoering. Over de kwaliteit van de jeugdhulp zijn we namelijk zeer tevreden.’

Fusies

Daarbij merkt Mackus op dat je als gemeente weinig instrumenten hebt om mee te sturen: ‘Neem de fusieplannen van XONAR en de overnames van de Mutsaersstichting. Die kunnen financiële voordelen hebben, maar zorgen er ook voor dat de organisaties too big to fail zijn. Gemeenten in de regio zijn dan allemaal afhankelijk van enkele grote partijen waar je vanwege die zorgplicht aan moet leveren.’ Bij woningcorporaties moet elke fusie worden goedgekeurd, maar binnen de jeugdzorg hoeft dat niet. ‘Terwijl zo’n samenvoeging risico’s met zich meebrengt en je als gemeente verantwoordelijk bent voor de continuïteit’, legt Mackus uit. ‘Als bestuurder mag je alles doen, en als het fout gaat moet de regio betalen.’ Bij grote systeemaanbieders zouden gemeenten eigenlijk toestemming moeten verlenen voor fusies, vindt de Maastrichtse wethouder.

Bemoeien

Schatorjé sluit zich hierbij aan: ‘Wij dragen alle financiële risico’s, maar nergens in de wet staat dat we mogen ingrijpen in de bedrijfsvoering van jeugdzorgorganisaties. Zodra wij probeerden in te grijpen, kregen we van de Mutsaersstichting te horen dat we ons er niet mee moeten bemoeien. En dat klopt, want daar is geen juridische basis voor.’

Handicap

Wat volgens de wethouders niet meewerkt, is de geografische ligging van Limburg. ‘Dat is echt een handicap’, meent Mackus. Gemeenten in andere provincies en regio’s kunnen zich wenden tot aanbieders in andere windstreken, maar de Limburgse gemeenten kunnen niet naar België of Duitsland. ‘Natuurlijk is dat niet de oorzaak van het probleem, maar dat maakt het oplossen wel complexer. Want we kunnen niet naar andere aanbieders.’ Schatorjé: ‘Andere grote steden in de buurt van Venlo zijn Maastricht en Eindhoven, maar dat zijn nog steeds flinke afstanden. Terwijl je de jeugdzorg natuurlijk dichtbij wilt organiseren.’

Afgelegen

Jolanda Mathijssen, bijzonder hoogleraar Zorg voor Jeugd aan de Universiteit Tilburg, vindt het argument van de jeugdzorgwethouders niet steekhoudend: ‘Dat is een wat simpele voorstelling van zaken.’ Andere provincies, zoals Zeeland en Groningen, liggen eveneens afgelegen, maar die hebben volgens haar niet dezelfde problemen als Limburg.

Medicijn

Hoe nu verder? Door de kapitaalinjectie van acht miljoen euro zit de gemeente Maastricht nu in ieder geval dichter op XONAR. ‘Met drie of vier wethouders zitten we maandelijks aan tafel en zijn we hard aan het werk om die cijfers omhoog te brengen’, zegt Mackus. Maar hoe de organisatie levensvatbaar blijft? Daar hebben de betrokkenen nog geen antwoord op. Is het verstandig om de instelling op te knippen in meerdere onderdelen, om zo de financiële risico’s te spreiden? Of is juist fuseren het medicijn om de aanbieder robuuster te maken? ‘Daar kijken we samen met het ministerie van VWS naar’, aldus Mackus.

Stabiel

Wat betreft de Mutsaersstichting: in augustus beëindigde de IGJ het verscherpt toezicht. De organisatie heeft de eerste helft van het jaar voldoende verbeteringen doorgevoerd. Ondanks haar bijdrage aan het reddingspakket heeft Venlo niet meer grip gekregen op de bedrijfsvoering. Maar de gemeente heeft wel een beslissende stem inzake fusies, zij het dat ze hier samen met dertien andere Limburgse gemeenten uit moet zien te komen. ‘Dat maakt sturen wel lastiger’, erkent de Venlose wethouder Schatorjé. Niettemin is hij hoopvol. ‘In tegenstelling tot de vorige raad van toezicht zijn deze leden veel opener.’ Het nieuwe bestuur laat verbeteringen zien: de kwaliteit van de zorg blijft stabiel en de productiecijfers krabbelen langzaam omhoog. In oktober zijn er extra middelen gestoken in de Mutsaersstichting. In totaal gaat het om ongeveer 6,5 miljoen euro.

‘Duurzame oplossing’

Daarnaast heeft het ministerie van VWS alle betrokken partijen verzameld in een ‘taskforce’ om naar een ‘duurzame oplossing’ te zoeken. Verder gaat de rol van het rijk niet, want de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg blijft bij de gemeenten. Wim Groot, hoogleraar gezondheidseconomie aan de Universiteit Maastricht, is dan ook kritisch op deze te beperkte opdracht: ‘De taskforce richt zich te veel op de inrichting van het zorglandschap. Daardoor blijven de twee belangrijkste oorzaken van de problemen buiten beeld, namelijk de financiën en de kwaliteit van het management.’ Het tekortschieten van de toezichthouders bij jeugdzorginstellingen wordt evenmin besproken.

De hamvraag blijft natuurlijk: hoe is zoiets in de toekomst te voorkomen?

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 23