Op de tast richting het groene doel

Onderzoek duurzaamheidsbeleid gemeenten

De collegeakkoorden van 2018 markeerden een trendbreuk. De duurzame ambities van gemeenten bestaan sindsdien niet langer uit losse groene flodders, maar maken onderdeel uit van een breder opgezet, gestructureerd programma. In theorie, althans. Arjan van Welsem sprak in de zomer van 2019 en de afgelopen maanden met twintig programmamanagers duurzaamheid van overwegend kleinere en middelgrote gemeenten in het zuiden van het land. Niet met het doel een representatief beeld te krijgen voor het hele land, maar wel om inzicht te krijgen in waar gemeenten in de duurzame praktijk zoal tegenaan lopen. Slagen ze erin de in de akkoorden vastgelegde ambities waar te maken? Liggen ze op door hen gewenste, groene koers?

‘Er waren voor die tijd al best wat gemeentehuizen met zonnepanelen op het dak’, zegt de senior adviseur ruimte en infra bij JS Consultancy. ‘Of er was een beleidsmedewerker milieu aan het pionieren met een energiecoöperatie. De winst van de afgelopen twee jaar is dat bij gemeenten een gestructureerde, samenhangende aanpak van duurzaamheid echt van de grond komt. Heel concreet vertaald in de programmamanager die ze hebben aangetrokken. En in de dit najaar ingediende concepten voor de regionale energiestrategieën, waaraan elke gemeente haar bijdrage heeft geleverd.’

Tegelijk merkt hij dat binnen het gemeentehuis het thema duurzaamheid nog altijd vooral door de milieumensen wordt getrokken. Het is geworteld in de fysieke pijler. ‘De meeste programmamanagers proberen het interne draagvlak voor duurzaamheid te verbreden en de neuzen van alle collega’s in dezelfde, groene richting te krijgen. Want als je dat lukt, dan ben je d’r ook meteen.’ Die opgave blijkt een lastige. ‘Een grote gemeente als Den Bosch is een gunstige uitzondering [zie kader]. Ook sprak ik een startend programmamanager die eerst eens was begonnen alle bestaande duurzaamheidsprojecten te inventariseren. Als je dat goed boven tafel krijgt en met elkaar deelt, dan ben je al een eind op weg.’

Sterke verschillen
Van Welsem ziet sterke onderlinge verschillen tussen de gemeenten. ‘Bij de ene lopen vijf medewerkers duurzaamheid rond, waardoor het programma zich verbreedt en verdiept maar het ook complexer wordt om te managen. Een andere gemeente moet het doen met één of twee fte. Zie dan maar eens een dergelijk onderwerp organisatiebreed van de grond te tillen. Alleen grote gemeenten hebben de menskracht om duurzaamheid gestructureerd aan te pakken.’

De grootste uitdaging voor de gemeenten blijkt te schuilen in het meten van de vorderingen: liggen ze op koers? ‘Alle twintig gemeenten willen voldoen aan de doelstellingen van het Klimaatakkoord, dus bijvoorbeeld 49 procent CO2-reductie in 2030’, zegt Van Welsem. ‘Maar als je dan vraagt: hoe veel ze daarvan al hebben gerealiseerd, dan weten ze het niet. Ik was flabbergasted. Hoe kun je nu aan iets belangrijks werken zonder dat de voortgang meetbaar is?’

Eén gemeente had een indicatie. ‘Daaruit kwam naar voren dat de CO2-uitstoot nota bene licht was gestegen. Bij een andere gemeente die het had uitgezocht, bleek de CO2-uitstoot de afgelopen twintig jaar verdubbeld. Maar ja, daar waren sinds 2000 heel veel woningen gebouwd en ook de bedrijvigheid was er enorm toegenomen.’ Bijna alle overige gemeenten maken volgens Van Welsem slechts schattingen: dat ze het 5, 10 of 15 procent beter doen. ‘Ze weten het niet en dan gokken ze erop dat ze langzaam verbeteren. Maar het zou ook kunnen dat ze keihard achteruit hollen.’

Ja, die observatie betekent nogal wat, beaamt de onderzoeker. Zonder betrouwbare data valt er immers nauwelijks op duurzaamheid te sturen. ‘Wanneer je als gemeente slechts dat wazige CO2-doel hanteert, is het volgens mij je taak dat te veranderen in doelen waaraan je collega’s en de burgers en bedrijven binnen je gemeente zich wél willen verbinden. En investeer in de meetmethode. Want als je niet meet, hoe kun je dan beleid of een programma realiseren?’ Hier ligt, wat Van Welsem betreft, eveneens een taak voor het rijk of de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. ‘Het schijnt nu nog heel lastig te zijn om landelijke resultaten te vertalen naar gemeenteniveau. Daar zouden meer tools voor beschikbaar moeten komen. Wie weet zou je kleinere gemeenten kunnen helpen met een gemeenschappelijke programmamanager, gefaciliteerd door rijk of BNG.’

Verkeerde afslag
Ga intussen als gemeente niet stilzitten, bezweert hij. ‘Ik heb weleens een theorie gelezen over organisatieverandering. Als je van A naar B wil , moet je niet redeneren vanuit A maar juist vanuit B. Ik krijg het gevoel dat er in gemeenten nog vooral vanuit A wordt geredeneerd. We hebben te veel CO2 in de wereld, dus laten we CO2 gaan reduceren. Zo ben je aan het sturen op wat je níet wil. Je kunt ook een perspectief gebruiken van hoe de wereld er in jouw ogen in 2050 moet uitzien en van daaruit alle activiteiten beoordelen. Alles wat niet in het plaatje past, zou ik niet langer stimuleren. Past het er wel in, dan doe je het juist wel.’

Dat klinkt allemaal best ingewikkeld, die wereld in 2050. Hoe maak je dat binnen het gemeentehuis en op straat concreet? ‘Begin ermee je ecologisch en sociaal kapitaal alvast te vertalen in accounting principes’, zegt Van Welsem. ‘Ik heb van twee gemeenten teruggekregen dat ze dat overwegen. Onze hele budgetcyclus is op geld gebaseerd. Je zou ook op zaken als geluk of sociale cohesie in de wijk kunnen sturen. Een groot deel van de energietransitie moet plaatsvinden achter de voordeuren van de mensen. En een groot deel van de mensen heeft andere zorgen aan het hoofd dan duurzaamheid. Als je deze mensen in beweging wilt krijgen – en dat moet, wil je de energietransitie tot een succes maken – dan moet je aansluiten bij waar zij mee zitten. En dat is dus niet CO2-reductie.’

Concrete projecten maken het duurzaamheidsbeleid van een gemeente tastbaar, maar daarin schuilt volgens Van Welsem een gevaar. ‘Het is ook waar het vaak misgaat. Wethouders hanteren graag de slogan: hoe concreter, hoe beter. We hebben het echter over een veel grotere, wezenlijker transitie. Je wil niet dat je over acht of tien jaar tot de conclusie komt: verdorie, we hebben als gemeente de verkeerde afslag genomen, we hadden eerst aan dat grotere beeld moeten werken. Concreet maken is in deze heel gevaarlijk. Ja, de wethouder kan met z’n geveltuintjes lekker scoren. Maar niemand stelt de vraag: hoeveel draagt een geveltuin nou écht bij aan de hoeveelheid groen in de wijk?’

Samenvattend: veel gemeenten zijn er in geslaagd om in korte tijd de contouren van een duurzaamheidsprogramma uit de grond te stampen, stelt Van Welsem. ‘Maar de programma’s moeten nog robuust worden, doordringen in alle haarvaten van de organisatie én de lokale maatschappij. Dan komt er continuïteit en kan het programma ook de politieke winden overleven. Dat is nu in de meeste door mij onderzochte gemeenten nog niet het geval.’

Oosterhout: een kwestie van volhouden
Hoe duurzaam minded is de gemeente Oosterhout? ‘We zitten ergens tussen een zes en een zeven’, zegt Piet Ackermans, sinds een jaar werkzaam bij de noordwest-Brabantse gemeente, waarvan de laatste paar maanden als opgaveleider duurzaamheid. Hij prijst zich gelukkig met het ambitieuze college-akkoord en de vastgestelde routekaart naar duurzame energie. Oosterhout zet in op een beperkt aantal windmolens (‘liefst in gebieden met veel infra’), twee zonneparken en veel zon op dak. Honderdduizend panelen moeten er alleen al op bedrijfsdaken komen te liggen, waarvoor de gemeente op eigen kosten een adviseur de bedrijven langs stuurt. Dat de gemeente (nog) geen acht of negen scoort, heeft onder meer te maken met de mate van groenheid van de eigen organisatie. Veel collega’s werken nu nog met ouderwetse projectbudgetten, waar een relatief bescheiden bedrag voor duurzaamheid is ingeruimd.

Ackermans wil opgavegestuurd in plaats van budgettair gaan begroten. ‘Bij aanbestedingen selecteren op de duurzaamste oplossing – in plaats van op de goedkoopste – is de volgende stap.’ Binnen één, twee jaar moet de begroting opgavegericht zijn. Ook ziet Ackermans veel collega’s die dichtbij wonen en toch met de auto naar het werk komen. ‘In het bedrijfsleven kun je dat verbieden, maar ik weet inmiddels dat dat bij een gemeente minder goed werkt.’

Het nieuwe, duurzamer gemeentehuis dat over drie jaar de deuren opent en meer laadpalen voor elektrische auto’s heeft, moet Oosterhoutse ambtenaren tot duurzamer reisgedrag verleiden. Lachend: ‘Of we ontzeggen ze de toegang tot de nieuwe parkeergarage.’ Ja, zijn baan is missiewerk, beaamt Ackermans. ‘Ik vertaal duurzaamheid graag als het Afrikaanse volhoudbaarheid. De nieuwe aanpak moet duurzaam dus houdbaar zijn. En het is een kwestie van volhouden.’

Den Bosch wil versnellen
Leidinggevenden die functioneren als ambassadeurs duurzaamheid. Interne procesbegeleiders die collega’s erbij betrekken. En een uitgebreid cursusaanbod om alle ambtenaren – niet alleen die in de fysieke pijler – voortdurend bij te scholen. Den Bosch is voor onderzoeker Arjan van Welsem een voorbeeld voor hoe je duurzaamheid binnen een gemeentelijke organisatie op de agenda krijgt. ‘We volgen het landelijke beleid van het Klimaatakkoord, maar hebben daar bovenop onze eigen ambities’, legt de Bossche programmamanager duurzaamheid Raoul Beckers uit. ‘We hebben een programma ontwikkeld en voor de CO2-opgave doelen geformuleerd. Parallel hebben we ook voor de hele breedte van de duurzaamheidsportefeuille – dus niet alleen voor klimaatdoelstellingen – kpi’s geformuleerd waarmee onderdelen van de organisatie aan de slag zijn gegaan. Dat parallel schakelen is een essentieel onderdeel van onze versnellingsopgave. We creëren nieuw beleid en voeren tegelijk uit.’

Via workshops en kennissessies worden individuele werknemers gestimuleerd groener te denken. Inmiddels lopen er binnen de gemeente 150 duurzame trajecten, waar gemiddeld drie medewerkers bij zijn betrokken. Een praktisch voorbeeld. Onlangs moesten de voertuigen voor het sociaal werkbedrijf worden vervangen. ‘Het was logisch dat we naar elektrisch zouden gaan’, zegt Beckers. ‘Maar hadden we eigenlijk wel allemaal auto’s nodig? Uiteindelijk is een aantal dieselauto’s door elektrische bakfietsen vervangen.’ Heeft hij tips voor qua duurzaamheid schraler bezette, kleinere gemeenten? ‘Maak als programmaleider met zoveel mogelijk mensen binnen de organisatie een praatje. Draag in alle gremia de duurzame gedachte uit. Ik ouwehoer me suf.’