De wet als weg om de energietransitie te volbrengen

Het is wel grappig… Laatst zei iemand op LinkedIn: “Het recht is een invuloefening.” Het beleid is inderdaad leidend, maar om dat beleid te realiseren hebben overheden en bedrijfsleven wetten nodig. Er wordt nu heel veel beleid gemaakt, met name op Europees niveau gaat het snel. Maar wetgeving is nodig om die ideeën in praktijk te brengen. Anders krijgen overheden niet de opdracht ze uit te voeren, en hebben bedrijven onvoldoende zekerheid om investeringsbeslissingen te nemen.

We zijn nu veel nieuwe dingen aan het doen, maar dat staat niet los van het juridische stelsel dat we al hebben. Daarbij moeten we de vraag stellen: zijn de keuzes die we in het verleden gemaakt hebben nog valide? We komen uit een energiesysteem waarin de energie centraal werd opgewekt, dus niet decentraal, door burgers zelf en niet hernieuwbaar.

Het is belangrijk dat overheidshandelen een degelijke juridische basis heeft. Zo denk ik dat decentrale overheden nu worstelen met de vraag: moeten we de energieproductie overlaten aan de marktwerking of kunnen wij bepalen dat (een deel van) een windpark of zonnepark door lokale partijen moet worden gebouwd en geëxploiteerd? In de wet is nu het uitgangspunt dat de markt vrij wordt gelaten en de enige begrenzing de ruimtelijke ordening is.

Maar ook andere aspecten komen erbij. Het uitgangspunt van het Klimaatakkoord is bijvoorbeeld dat van de opwek op land van zonne- en windenergie vijftig procent lokaal eigendom van burgers of bedrijven is. Dat is besloten met oog op het maatschappelijk draagvlak van de energietransitie. Het idee is dat de energieproductie daardoor van mensen zelf wordt, waardoor ze het minder erg vinden een windmolen in de tuin te hebben.

In de Regionale Energie Strategieën (RES) is dit beland als een abstract punt. Zit daar een goed wettelijk kader onder? Het antwoord is kort gezegd: nee. Ik vind dat een dunne basis voor elementair beleid. Allereerst moet je bepalen wat er wordt verstaan onder vijftig procent lokaal eigendom. Willen we dat door burgers en bedrijven aandelen worden gehouden? Daarnaast ontbreekt de mogelijkheid om dit af te kunnen dwingen. Als lokaal eigendom belangrijk is in het energiebeleid, dan moet dat ook goed juridisch geregeld zijn.

Twee dingen zijn belangrijk voor gemeenten. Het eerste is: wie is de eigenaar van de infrastructuur? Minister Jetten heeft besloten dat 50+1 procent van de zeggenschap in handen moet zijn van publieke partijen. Het is een politieke keuze om dat zo te doen, om het publieke belang te borgen, Maar nu is de vraag: hoe gaan we dat organiseren?, wat is de rol van decentrale overheden?, in hoeverre komen zij aan het geld dat nodig is en hoe aan expertise om dit te regelen? Het tweede punt is: je moet nadenken over de warmtebronnen voor het warmtenet. Hoe zorg je dat bronnen die gemeenten hebben bedacht in hun warmtetransitievisie daadwerkelijk voor het warmtenet beschikbaar komen? Gemeenten moeten bewuster de regie pakken.

In mijn rede geef ik het voorbeeld van geothermie. Als dat de aangewezen warmtebron is voor een warmtenet, moet je zorgen dat je daarvoor een vergunning krijgt. Is die al aan een andere partij verleend, dan heb je niet meer de regie over die bron. De wetgever zou bijvoorbeeld kunnen bepalen dat als geothermie gekoppeld kan worden aan een warmtenet, dat in principe de vergunning voor exploitatie niet wordt verleend voordat in een gemeente een beslissing genomen is over het warmtenet.

In dit geval wordt de geothermievergunning verleend door het ministerie van EZK, terwijl de regie voor de warmtetransitie ligt bij de gemeente. Hoe verhouden die zich tot elkaar?

Een ander voorbeeld is dat voor zon- en windprojecten de vergunning wordt verleend door een gemeente of provincie, de subsidie door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en de netaansluiting door een publieke netbeheerder. Dat is een getrapt proces. Kun je daar niet één beslissingsmoment van maken? Ik zeg niet dat je de besluitvorming moet integreren, dat is te complex, maar je kunt wel gaan naar één besluitmoment. Vergunningverlening duurt nu bijvoorbeeld een jaar, de subsidieverlening duurt ook lang, daarna pas krijg je een netaansluiting. Het ontwikkelproces wordt zo over twee of 2,5 jaar uitgestreken. Het kan best zijn dat er uiteindelijk geen netcapaciteit is. Dan heb je twee jaar voor niks gewacht. Je kun daar een efficiëntieslag halen.

Het idee is wel dat die Regionale Energie Strategieën dat oplossen, omdat provincies, gemeenten en netbeheerders bij elkaar zitten. Maar de RVO als subsidieverlener zit daar niet bij. Naar mijn idee moet ook de wetgever sturen op integrale besluitvorming.

Bepaalde risico’s kan een overheid beter dragen dan een marktpartij. Bijvoorbeeld vergunningsrisico’s. Overheden hebben er meer grip op wanneer en onder welke voorwaarden die worden verleend. Met wind op zee was het zo dat elke marktpartij een eigen vergunning moest regelen. In de eerste plaats legde dat een ontzettend beslag op het overheidsapparaat. Maar ook werden veel vergunningen voor niks verleend, omdat maar één marktpartij een concessie kon krijgen.

Dat is nu omgedraaid: de concessie komt met de vergunning. De overheid verleent in feite de vergunning aan zichzelf en gaat dan naar de markt: wie kan het beste dit windproject realiseren? Het vergunningsrisico is dan uit het marktrisico. Voor wind op land is dat ook denkbaar. Ook voor het risico rond de netaansluiting kan ik me voorstellen dat de overheid dat overneemt. Daarvoor zit je als overheid in die Regionale Energie Strategie.

Maar de beschikbaarheid van personeel en van zonnepanelen tegen een goede prijs; dat is echt een marktrisico dat de overheid niet naar zich toe zou moeten trekken.

Een hellend vlak is momenteel de Shell-uitspraak van de rechtbank Den Haag, waarin Shell aansprakelijk is gesteld voor de Scope 3-emissies, voor de uitstoot van CO2 dus door derden. De hogere rechter moet daar nog iets van zeggen. Als dat stand houdt, zou iedereen die opereert in het economisch verkeer moeten kijken wat toeleveranciers en afnemers verderop in de keten doen. Dat komt dan ook te liggen bij overheden. Maar het ligt in de rede dat men eerst kijkt bij de grotere emittanten. En een belangrijk verschil tussen de rijksoverheid en decentrale overheden is dat het rijk de wetgever is, meer regie heeft en daarom meer verantwoordelijkheid heeft voor het energiebeleid.

Dat laat onverlet dat zij een maatschappelijke taak hebben om met de energietransitie aan de slag te gaan. Dat is volgens mij het punt ook niet; overheden pakken die verantwoordelijkheid. Ik denk dat het punt eerder is: welke instrumenten hebben zij daarvoor?, welke kennis?, welke financiële middelen?, en wat is hun rol in verhouding tot de markt?