Wat doen die ambtenaren dan nog?

Tot voor kort had de gemeente Haarlem 75 contracten voor onderhoud van de openbare ruimte. Nu zijn het er nog tien. De private partijen handelen alles zelf af: onderhoud, beheer, klachten en controle op het eigen werk.

De wereld is veranderd, zegt Herman Wals, afdelingshoofd van de afdeling die na de nodige reorganisaties ‘Gebiedsontwikkeling en Beheer’ heet. In 1980, toen hij zijn loopbaan begon bij Openbare Werken in Amsterdam, was het allemaal nog heel overzichtelijk, met 550 stratenmakers en minstens zoveel hoveniers, gewoon in gemeentelijke dienst.

Maar in de drie decennia die volgden moest het respectievelijk efficiënter, flexibeler en goedkoper. ‘Stratenmakers zijn zzp’er geworden en groenbeheer zit in een verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie; Spaarnelanden in het geval van Haarlem.’ En nu, halverwege het vierde decennium van Wals’ carrière, heeft Haarlem de ultieme stap gezet in het vermarkten van wat ooit een publieke taak was: de openbare ruimte – boven en onder de grond – wordt volledig buiten het Haarlemse stadhuis afgehandeld.

Het werk bij de fors afgeslankte hoofdafdeling van Wals is er behoorlijk door veranderd. Nu het stof van vele reorganisaties is neergedaald, is duidelijk wat de kretologie ‘gebiedsgericht werken’ en ‘werken in regie’ behelst.

Wals: ‘De gemeente Haarlem heeft geen directievoerders, toezichthouders en technisch beheerders meer in dienst voor de openbare ruimte. Het werk moet natuurlijk wel gebeuren, dus dat is uitbesteed. Tot voor kort hadden we daarvoor 75 verschillende contracten afgesloten, allemaal werk in de openbare ruimte: wegen, groenonderhoud, bruggen. Allemaal volgens het traditionele contractmodel voor uitvoeringswerk: UAV. In de oude organisatie zaten veertig mensen te regisseren wat elke aannemer moest doen, maar niemand had een totaaloverzicht en er werd weinig gekeken naar samenhang.’

Niet dat het daardoor klachten regende over de openbare ruimte, zegt Wals. Maar het stimuleerde de aannemers evenmin om te proberen die te voorkomen. ‘Als de kolkenzuiger zijn periodieke ronde had gemaakt, zat zijn contractuele taak erop. Klachten over de kolk die was overgeslagen omdat er een auto stond geparkeerd, kwamen niet bij de aannemer binnen, maar bij de gemeente. Die belde vervolgens weer een aannemer om storingen te verhelpen.’ Niet erg efficiënt allemaal, en ook niet langer houdbaar toen veertig van de tweehonderd arbeidsplaatsen op de hoofdafdeling moesten verdwijnen.

Achttien keer maaien
Haarlem gooide het over een andere boeg en keerde de vraagstelling om. Niet langer: de gemeente heeft x kolken te zuigen en y bermen te maaien, wie schrijft er in voor de beste prijs? Maar: Haarlem heeft 35 miljoen euro per jaar uit te geven aan de openbare ruimte. Welke partij neemt voortaan de verantwoordelijkheid om voor dat geld de gemeente op het gewenste kwaliteitsniveau te houden?

Wie die opdracht naar tevredenheid uitvoert, kan het contract twee keer verlengen en zo in vier jaar tijd 140 miljoen euro omzet verdienen in Haarlem. Kijk, dan voer je een heel ander gesprek, zegt Wals, want dat is interessant voor een marktpartij. Die verantwoordelijkheid betekent dat Haarlem niet alleen het onderhoud, maar ook het beheer van de hele openbare ruimte bij de aanbestedende partijen legt, door middel van de geïntegreerde contractvorm UAV-gc, die door bijvoorbeeld Rijkswaterstaat bijna standaard wordt gebruikt.

‘Vroeger schreven we precies voor wat een aannemer moest doen, bijvoorbeeld achttien keer maaien per jaar. Nu maken we afspraken over het resultaat, namelijk dat het gras maximaal vijf centimeter hoog mag zijn. Dat de aannemer zelf verantwoordelijk is, betekent ook dat hij niet gaat zitten wachten tot hij een opdracht krijgt. Hij houdt zelf in de gaten wat er moet gebeuren om de afgesproken resultaten te behalen.’

Ook nieuw is dat Haarlem geen meerwerk meer accepteert. Voorheen was dat voor de laagst inschrijvende aannemer een mooie manier om de rekening alsnog te laten oplopen. Wals: ‘Nu werken we met een fixed price. Dat betekent dat als wij iets extra’s willen, de aannemer ons moet adviseren hoe dat kan worden opgevangen binnen het budget dat er ligt. En als het budget niet toereikend is, moet hij kijken welke resultaten zijn aan te passen zonder dat de burger daar last van heeft.’ De marktpartij moet dus meer op de stoel van de gemeente gaat zitten, geeft Wals aan.

Geen controle meer
De nieuwe werkwijze vraagt andere vaardigheden van de – fors afgeslankte – ambtelijke organisatie, zegt implementatieadviseur Floris Vosse, die medeverantwoordelijk was voor het tot stand komen van het beheer- en onderhoudscontracten. De medewerkers van beheer en bedrijfsvoering hoeven geen gedetailleerde bestekken meer te schrijven over wat er allemaal in de openbare ruimte moet gebeuren.

De crux zit hem nu in het formuleren van gewenste resultaten en goede procesafspraken om daartoe te komen, zegt Vosse. ‘Dat een melding bijvoorbeeld binnen zoveel uur wordt afgehandeld. En dat de verschillende aannemers goed samenwerken. Dat wordt allemaal gemeten en partijen moeten er vooral voor zorgen dat er een stijgende lijn in zit en dat ze elkaar aanspreken als het niet goed gaat.’ De Haarlemse aanpak is daarmee meer dan een aanbesteding in puur contractuele zin. Het is samenwerking op basis van partnerschap.

‘We willen naar een win-winsituatie’, zegt Vosse. ‘Dat betekent dat we erkennen dat een aannemer een winstmarge heeft op de openbare ruimte en dat we in ruil daarvoor een grote verantwoordelijkheid verlangen. Daarom brengen we de hele keten van werkzaamheden onder bij een partij. Van beheer en onderhoud tot het afhandelen van klachten.’

Haarlem verricht als gemeente ook geen controle meer op het uitgevoerde werk. Vosse: ‘We vragen de partijen wel te rapporteren en toetsen periodiek of ze hun afspraken nakomen. Ook die taak, systeemgerichte contractbeheersing, besteden we overigens uit.’ Onlangs selecteerde de gemeente het Auditbureau, dat een deel van de toetsing gaat doen en medewerkers van de gemeente gaat coachen bij de nieuwe werkwijze van toetsen in plaats van directief sturen.

Privaatrechtelijk aanspreken
Verschuift nu ook de verantwoordelijkheid voor het uiteindelijke werk van de gemeente naar de aannemende partij? Ja, zegt Vosse. Volgens het UAV-gc model is de aannemer zelf verantwoordelijk voor het borgen van de kwaliteit die hij belooft te leveren. De publiekrechtelijke verantwoordelijkheid – en aansprakelijkheid – verandert overigens niet. Als een burger struikelt over een losse stoeptegel, is de gemeente als wegbeheerder aansprakelijk. ‘Wij blijven eindverantwoordelijk, maar zullen dan wel de aannemer privaatrechtelijk aanspreken.’

Andere gemeenten volgen de werkwijze van Haarlem nauwlettend, weten Wals en Vosse. Want hoewel geïntegreerde contracten al regelmatig voor projecten worden gebruikt, is uitbesteden van onderhoud en beheer van de hele openbare ruimte in de stad nieuw in Nederland.

De grote drie winnen
Voor de aanbesteding van het onderhoud in de openbare ruimte, heeft Haarlem een verdeling gemaakt tussen werk voor uitvoeringsorganisatie Spaarnelanden en werken voor de markt, beide kregen vijf contracten. Spaarnelanden doet de bovengrondse openbare ruimte, marktpartijen konden inschrijven voor ondergronds werk en technisch specialistisch werk, waaronder brugonderhoud.

Uit de Europese aanbesteding rolden drie grote bureaus: BAM, VolkerInfra en Strukton. Haarlem hoopte op lokale aannemers, maar voor hen is het toch lastig om het hele proces te beheersen, merkt de gemeente. Zij komen wel aan bod bij het enkelvoudige werk dat Spaarnelanden en marktpartijen op hun beurt uitbesteed.