Vergeet het burgerperspectief niet

Het was niet van tevoren gepland, maar het onderwerp van haar promotieonderzoek wordt steeds actueler: het vertrouwen in de overheid. Binnen het bestuursrecht en het civiele recht moet meer aandacht zijn voor de gevolgen van een schending van juridisch gerechtvaardigd vertrouwen, zegt advocaat Nikky van Triet, die daar vorige week op promoveerde aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Waarom had u dit onderwerp uitgekozen?

‘Toen ik in 2017 met mijn onderzoek begon, was het vertrouwensbeginsel, het vertrouwen in de overheid, nog geen hot topic. Tijdens mijn onderzoek werd het dat wel. Ik begon eraan, omdat het goed aansloot bij mijn advocatenpraktijk en eerdere afstudeeronderzoek. Het onderwerp werd gedurende mijn onderzoek steeds relevanter. Mijn onderzoek is een rechtsvergelijking tussen het bestuursrecht en het civiele recht over de gevolgen van een schending van gerechtvaardigd vertrouwen door de overheid. Wat zijn de juridische gevolgen van vertrouwensschendingen door de overheid? Wanneer is er sprake van gerechtvaardigd vertrouwen? Hoe kunnen we dat verder ontwikkelen? Mensen denken vaak in de gescheiden werelden van het bestuursrecht en civiel recht, maar voor mij is de vraag: als je procedeert tegen de overheid, hangt het van de deels toevallige rechtsmachtverdeling af bij welke rechter je terechtkomt, is het dan logisch en redelijk dat de resultaten zo verschillend kunnen zijn? Ik meen van niet, en doe suggesties voor meer rechtseenheid.’

Binnen het bestuursrecht en civiele recht moet meer aandacht zijn voor de gevolgen van een schending van juridisch gerechtvaardigd vertrouwen, vindt u. Waarom is dat nodig?

‘Je hebt teleurstelling, iemand is teleurgesteld over een besluit van de overheid. Dat is jammer, maar mijn onderzoek kijkt naar een specifieke vorm van vertrouwensschending, namelijk als een burger handelt naar aanleiding van een uitlating van de overheid. Stel je wilt een garage bouwen op jouw perceel. Een ambtenaar geeft informatie en doet een belofte: het kan allemaal en is goedgekeurd. Er kan dan een rechtsverhouding ontstaan tussen burger en overheid waardoor je als burger mogelijk gerechtvaardigd vertrouwen kunt ontlenen aan die uitlatingen. Als de uitlating niet juist blijkt, wat zijn dan de rechtsgevolgen? Ik heb onderzocht onder welke voorwaarden rechtsgevolgen ontstaan. Wanneer mag je gerechtvaardigd vertrouwen? Niet uit elke teleurstelling vloeit aansprakelijkheid van de overheid uit.’

U noemt ‘schending van verwachtingen’. Wat gebeurt er dan?

‘Ik kom dan terug bij het voorbeeld van de garage. De burger mocht die volgens de ambtenaar vergunningsvrij bouwen dus dat doet hij. Twee maanden later komt er een handhaver en wordt een last onder dwangsom van 500 euro per dag opgelegd als de garage niet wordt afgebroken. Dan zijn verwachtingen geschonden. Dat is in tegenspraak met wat jou is beloofd.’

Hoe vaak vindt dat eigenlijk plaats?

‘Dat heb ik niet geturfd, maar wat bij de rechter terechtkomt is vrij beperkt. In algemene zin: vaak wordt er een beroep gedaan op gerechtvaardigd vertrouwen. Uit de rechtspraak maak ik op dat de burger te veel vertrouwt op uitlatingen van de overheid. Slaagt het beroep heel vaak niet, ligt dat dan aan de burger of zijn de regels te streng? Ik denk dat deels van het tweede sprake is: de regels zijn te streng. Maak soepelere regels en zorg voor meer duidelijkheid voor succesvolle procedures.’

Maar we weten dus niet of wat voor de rechter komt het topje van de ijsberg is?

‘Dat is lastig te zeggen. Uit enquêtes blijkt dat het vertrouwen in de overheid laag is, maar ik durf geen uitspraak te doen over hoe vaak informatie op overheidswebsites negatief uitpakt voor burgers. Wel is het contact met de overheid erop gericht dat je niet aan tafel komt te zitten met de persoon die besluiten neemt. De overheid kan zich dan verweren met het betoog dat jij bijvoorbeeld niet met het college van B&W aan tafel hebt gezeten, zodat er geen gerechtvaardigd vertrouwen is. Of: algemene informatie op onze website is niet specifiek voor jou en dus kan jij daar niet in jouw concrete geval jouw handelen op baseren. Veel van het contact met de overheid is ingericht om uiteindelijk het verweer te kunnen voeren dat je er niet op kunt vertrouwen in die zin dat je op basis daarvan kan handelen.’

Hoe erg is dat?

‘Schending van juridisch gerechtvaardigd vertrouwen heeft niet alleen rechtsgevolgen: wat je vaak ziet is dat burgers denken op iets te kunnen vertrouwen, maar dat toch niet het geval blijkt te zijn. Die kleine negatieve ervaringen, kunnen de rechtsstaat ondermijnen nu vertrouwen op de overheid nodig is voor een stabiel politiek systeem. Je kunt als rechter of overheid aan de strenge regels vasthouden, maar je moet je realiseren dat die strenge regels op den duur de rechtsstaat kunnen ondermijnen.’

Volgens u wordt in de huidige rechtspraak te snel geoordeeld dat geen sprake is van juridisch gerechtvaardigd vertrouwen. Waar blijkt dat uit?

‘Ik wil zeker niet betogen dat burgers altijd gelijk moeten krijgen, mede bezien vanuit de wenselijkheid van overheidsaansprakelijkheid. Ik meen wel dat er nog veel duidelijkheid in de rechtspraak kan worden geschapen, zodat burgers betere procedures kunnen voeren en rechters tot een betere motivering van hun uitspraken kunnen komen.’

En hoe is die grote kloof tussen burger en rechter over wat gerechtvaardigd vertrouwen is ontstaan?

‘Nu wordt die kloof heel erg veroorzaakt door de taal. Juridische taal sluit niet aan bij burgers. Hij weet niet om welk bestuursorgaan het gaat, maar ziet een ambtenaar waarop hij snel zal menen te kunnen vertrouwen. Wees je daarom als ambtenaar op de werkvloer bewuster van wat wel en niet te zeggen. Accepteer dat als je een ambtenaar juridisch complexe vragen laat beantwoorden, je dan achteraf niet als overheid kunt zeggen dat hij niet bevoegd was. Kijken vanuit het perspectief van de burger naar een zaak is helaas nog steeds niet de regel.’

Waarom handelt de overheid eigenlijk zo?

‘De overheid heeft veel verweermogelijkheden en er lijkt angst te bestaan voor precedentwerking. Terwijl als je uitgaat van maatwerk de angst voor precedentwerking niet gerechtvaardigd is. Maak duidelijk genoeg waarom er in dit concrete geval sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen.’

Er is toch ook een spanningsveld tussen het gelijkheidsbeginsel en persoonlijke omstandigheden?

‘Ja, dat snap ik wel, maar de eerste reactie van een overheid is vaak: ja, maar op deze informatie kon je ook niet vertrouwen. Ga meer uit van verwondering en onderzoek waar die informatie dan vandaan kwam en waarom een burger meende daarop te kunnen vertrouwen.’

Elke zaak kan het vertrouwen in de rechtsstaat ondermijnen, waarschuw je. In uw onderzoek doe je daarom verschillende aanbevelingen om het vertrouwen te herstellen door het bieden van meer rechtsbescherming in concrete zaken. Wat zijn uw belangrijkste aanbevelingen?

‘Kijk met name in concrete zaken meer naar alle omstandigheden, niet alleen naar de formele standpunten of de bevoegdheidsverdeling, waarop beroepen op vertrouwensschendingen vaak worden afgewezen. Daarbij vind ik dat de overheid verantwoordelijkheid moet nemen voor foute informatie als de burger daarnaar heeft gehandeld en schade heeft geleden. Nu zegt de overheid: dat was algemene informatie. Maar ik zeg: als dat gebeurt en een burger gelet op de concrete omstandigheden op die informatie kon vertrouwen, zonder disclaimer, dan moet je als overheid die schade vergoeden. Het is dus inderdaad zaak dat overheden die informatie goed gaan uitpluizen.’

Een andere aanbeveling is streven naar rechtseenheid. Hoe moet ik dat voor mij zien?

‘Je ziet in het bestuursrecht een stappenplan verzanden in formele (afwijzings)gronden. In het civiele recht worden alle omstandigheden meegewogen. Daar kan de bestuursrechter inspiratie uit putten en dan slaagt een beroep bij de bestuursrechter ook eerder.’

De eindconclusie is eigenlijk: vergeet het burgerperspectief niet, nietwaar?

‘Ja, toen ik begon stond dit onderwerp niet op de juridische voorgrond, maar nu is dat wel zo: maatwerk in het bestuursrecht, burgerperspectief, vertrouwen in de overheid, responsiviteit, het komt allemaal samen in mijn onderzoek. Als je daarvan uitgaat, krijg je ook billijkere uitkomsten.’

Wie moeten deze aanbevelingen eigenlijk ter harte nemen?

‘Dit is vooral aan de bestuursrechter, maar ook overheidsjuristen en bestuursorganen kunnen hier veel aan hebben. Het is een manier om burgers bij bezwaarprocedures meer te bejegenen en te benaderen vanuit wat ze konden verwachten vanuit de communicatie van diezelfde overheid. Het is ook nuttig voor het inkleden van procedures en het voorkomen ervan.’

Wat moet er gebeuren om van deze aanbevelingen staand beleid te maken?

‘Tijdens mijn verdediging werd opgemerkt dat mijn aanbevelingen vrij beperkt waren. Ik heb inderdaad geen wetswijzigingen voorgesteld, omdat ik mijn voorstellen realistisch en uitvoerbaar wilde houden. Het is wel een wijziging die bij bestuursrechter moet plaatsvinden en ik betoog dus dat die te weinig onderscheid maakt tussen inlichtingen en toezeggingen. Ik ga binnenkort ook met bestuursrechters spreken over mijn onderzoek en probeer hen te overtuigen dat het anders kan. Ik hoop dat er in het bestuursrecht meer zelfreflectie komt bij rechters. Er is nu vaak een blinde vlek over wat er bij burgers aan de hand is.’